Open bar des plans d’eau : la goutte de trop… face au principe de non-régression

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Un nouvel arrêté avait en 2024 encore fait évoluer la fameuse nomenclature propre aux plans d’eau, pour ce qui est de leurs prescriptions techniques (rubrique 3.2.3.0), et ce après un historique déjà riche d’évolutions en ce domaine (I) et avec un très large déverrouillage juridique des créations de plans d’eau (retenues agricoles y comprises semble-t-il) de moins de 1 ha en zone humide.

Sauf que le Conseil d’Etat vient justement de censurer ce texte (II). La Haute Assemblée avait été souple sur ce point, notamment en 2021 (mais avec déjà l’indication de claires limites). Là, c’était la goutte de trop… face à un principe législatif de non-régression auquel le juge donne toute sa portée. Même si dans le passé il a pu en faire une application nuancée. Face à un principe législatif de non-régression qui reste d’application parcimonieuse, prudente, en tous cas lorsque le coup de canif est législatif (II.A.), le nouveau texte réglementaire de 2024, en effet, hors toute dérogation législative, a été censuré par la Haute Assemblée (II.B.). 

Un canoë sur une rivière entourée de verdure et d'arbres, par une journée ensoleillée.
Photo : coll. pers. (Coh Castel)

I. Rappel des épisodes précédents

I.A. La rubrique 3.2.3.0. et l’importante évolution réglementaire de 2020

La vidange d’un plan d’eau est soumise à procédure d’autorisation ou de déclaration (dite « Loi sur l’eau ») au titre des dispositions de l’article R. 214-1 du code de l’environnement.

Nous sommes donc dans le cadre de l’article L. 214-2 du code de l’environnement, régissant les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) réalisés à des fins non domestiques et ayant — très schématiquement — un impact sur les eaux.

Au sein de cet article R. 214-1 du code de l’environnement., la rubrique 3.2.3.0. de la nomenclature de cet article est ainsi rédigée :

« 3.2.3.0. Plans d’eau, permanents ou non :
1° Dont la superficie est supérieure ou égale à 3 ha (A) ;
2° Dont la superficie est supérieure à 0,1 ha mais inférieure à 3 ha (D).
Ne constituent pas des plans d’eau au sens de la présente rubrique les étendues d’eau réglementées au titre des rubriques 2.1.1.0., 2.1.5.0. et 3.2.5.0. de la présente nomenclature, ainsi que celles demeurant en lit mineur réglementées au titre de la rubrique 3.1.1.0.
« Les modalités de vidange de ces plans d’eau sont définies dans le cadre des actes délivrés au titre de la présente rubrique.»

Pour accéder à la définition SANDRE (Service d’Administration Nationale des Données et Référentiel sur l’Eau) des plans d’eau, voir :

Le f) de l’article 3 du décret du 30 juin 2020 avait modifié cette nomenclature  en :

  • modifiant cette rubrique 3.2.3.0 relative aux plans d’eau (et, donc, sont soumis à autorisation les plans d’eau dont la superficie est supérieure à 3 hectares et que relèvent de la déclaration les plans d’eau dont la superficie est comprise en 0,1 et 3 hectares).
  • supprimant la rubrique 3.2.4.0 relative aux vidanges de plans d’eau, qui dispensait de toute formalité les vidanges des piscicultures mentionnées à l’article L. 431-6 du code l’environnement.

Naturellement les pisciculteurs n’ont pas été tous ravis de cette seconde évolution.

Un groupe de poissons nageant à la surface d'un étang, créant des ondulations dans l'eau réfléchissante.

I.B. L’arrêté technique de 2021

La rubrique 3.2.3.0. de la nomenclature, ainsi révisée, de cet article R. 214-1 du code de l’environnement, précité, s’achevait par la mention :

« Les modalités de vidange de ces plans d’eau sont définies dans le cadre des actes délivrés au titre de la présente rubrique.»

Ces modalités de vidange, MAIS AUSSI D’AUTRES PRESCRIPTIONS TECHNIQUES, ont été encadrées par un arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions techniques générales applicables à ces plans d’eau, y compris en ce qui concerne les modalités de vidange, relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement (NOR : TREL2018473A) :

Cet arrêté fixe les prescriptions techniques générales applicables aux plans d’eau et à leur vidange.

La notice officielle de cet arrêté, très complète, résumait bien le contenu dudit arrêté :

« Ces prescriptions sont applicables à tout ouvrage ou installation soumis à la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature « eau » relative aux plans d’eau, y compris en ce qui concerne les modalités de vidange de ces plans d’eau, sans préjudice de l’application des prescriptions fixées au titre d’autres rubriques de la nomenclature précitée et d’autres législations. Le présent arrêté fait suite à l’intégration des vidanges de plans d’eau dans la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature « eau » relative aux plans d’eau par le décret n° 2020-828 du 30 juin 2020 modifiant la nomenclature et la procédure en matière de police de l’eau. Il abroge les deux arrêtés de prescriptions générales précédents du 27 août 1999 relatifs l’un à la création de plans d’eau et l’autre aux vidanges de plans d’eau. Les plans d’eau en lit mineur visés par le présent arrêté sont ceux barrant à la fois le lit mineur et une partie du lit majeur d’un cours d’eau. Les dates d’interdiction de remplissage d’un plan d’eau visées dans le présent arrêté ne font pas opposition à d’éventuelles prescriptions au titre de la sécheresse prises localement. L’application des dispositions de cet arrêté aux plans d’eau existants est précisée à l’article 1er. La date du 30 août 1999 citée dans cet article correspond à la date d’entrée en vigueur de l’arrêté du 27 août 1999 de prescriptions générales précédemment applicable aux déclarations de plan d’eau et abrogé par le présent arrêté (arrêté du 27 août 1999 portant application du décret n° 96-102 du 2 février 1996 et fixant les prescriptions générales applicables aux opérations de création de plans d’eau soumises à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l’environnement et relevant des rubriques 3.2.3.0 (2°) de la nomenclature annexée au décret n° 93-743 du 29 mars 1993 modifié). »

Voir surtout ensuite la foire aux questions diffusée par le Ministère de la transition écologique :

Les Préfectures ont souvent mis en place des pages Internet dédiées à ces questions. Voici par exemple ce qui est mis en ligne par la Préfecture de Loir-et-Cher qui a mis (ces gens là ne font pas de manières) en ligne les informations suivantes (et très instructives ; j’ignorais tout des « vidanges moine » !) :

Avec, donc, pour le Loir-et-Cher, toujours à titre d’illustration, les formulaires que voici :

Voici les équivalents dans deux autres départements, à titre d’illustration, avec à chaque fois quelques éléments communs mais aussi des différences intéressantes :

Reflet du ciel et des feuilles dans l'eau, illuminé par le soleil.

I.C. Une validation, par le Conseil d’Etat, de l’arrêté technique de 2021, riche d’enseignements

L’arrêté précité du 9 juin 2021 fixant les règles d’entretien et de vidange des plans d’eau avait été attaqué devant le Conseil d’Etat par divers requérants.

Or, la Haute Assemblée a rejeté ces recours par une décision riche d’enseignements.

Passons rapidement sur les moyens de légalité externe, qui n’étaient pas très solides (à l’exception de l’absence de la signature du Ministre en charge de l’agriculture, vite rejeté par le Conseil d’Etat alors que ce moyen me semblait sérieux vu l’activité piscicole en question).

Les requérants soulevaient une exception d’illégalité du décret du 30 juin 2020, qui est rejetée ainsi par le Conseil d’Etat (la fin de l’avant-dernière phrase du point 22 m’interroge un peu, je l’avoue ; le point 23, lui, me semble évident) :

« 21. Il résulte des dispositions de l’article L. 214-2 du code l’environnement que la nomenclature que le législateur a chargé le pouvoir réglementaire d’établir par décret en Conseil d’Etat concerne toutes les installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l’eau, qu’ils appartiennent ou soient exploités par des personnes publiques ou privées.

« 22. Ainsi qu’il est dit au point 7, la suppression par le décret du 30 juin 2020 de l’ancienne rubrique 3.2.4.0 relative aux vidanges des plans d’eau conduit à soumettre ces vidanges aux prescriptions édictées au titre de la rubrique 3.2.3.0. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, qui ne peuvent, en tout état de cause, invoquer un droit acquis au maintien de la réglementation antérieure, les dispositions relatives à cette dernière rubrique, qui prévoient que les modalités de vidange des plans d’eau sont définies dans le cadre des actes délivrés au titre de cette rubrique, n’ont ni pour objet ni pour effet de soumettre les vidanges des plans d’eau à autorisation. Les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que l’arrêté attaqué soumettrait illégalement les vidanges des plans d’eau à autorisation.

« 23. Les requérants, qui ne précisent pas en quoi l’inclusion des vidanges des plans d’eau dans le champ de la rubrique 3.2.3.0 serait dépourvue de fondement technique, ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions du décret du 30 juin 2020 ayant modifié sur ce point la nomenclature seraient injustifiées et porteraient atteinte au droit de propriété. »

Passons ensuite sur une atteinte évoquée au droit de propriété alors que la délivrance d’autorisations par l’Etat au titre de la police des eaux ‘(ou de tout autre régime d’ailleurs) ne confrère en rien un tel droit.

Sur le contrôle des motifs, ensuite, à noter ce point 25 :

« 25. En deuxième lieu, les prescriptions fixées par l’arrêté attaqué ne portent pas, par elles-mêmes, une atteinte excessive au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre des exploitants piscicoles ou agricoles, ni à l’intérêt général agricole invoqué par l’association nationale des producteurs de noisettes et autres, ni au principe d’égalité entre les professionnels de différents secteurs d’activité, alors, au demeurant, que son article 1er permet au préfet d’aménager ces prescriptions en cas de difficultés sérieuses d’ordre technique ou lorsqu’elles sont manifestement disproportionnées au regard de la sensibilité et des enjeux de la préservation du milieu. Elles ne méconnaissent pas non plus les objectifs assignés par les dispositions de l’article L. 211-1 du code de l’environnement à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau et en particulier ceux tenant à la valorisation de l’eau comme ressource économique, à la promotion d’une politique active de stockage de l’eau et à la promotion de l’utilisation des eaux de pluie en remplacement de l’eau potable.»

Plus significatif est le point que voici justifiant que le régime piscicole ne soit pas, ne soit plus, mis à part :

« 26. En troisième lieu, si les requérants soutiennent que les étangs piscicoles et certains plans d’eau créés pour les besoins de l’activité agricole devraient être exclus de la réglementation applicable aux plans d’eau au motif qu’ils n’auraient aucun impact négatif sur l’environnement et les milieux aquatiques et contribueraient, au contraire, au maintien de la biodiversité et à la lutte contre le réchauffement climatique et à la souveraineté alimentaire de la France, il ressort des pièces du dossier que ces étangs, s’ils sont susceptibles d’avoir des effets bénéfiques pour l’environnement, présentent également des risques d’altération de la quantité et de la qualité des eaux, qui justifient qu’ils soient intégrés à la nomenclature relative aux plans d’eau et puissent faire l’objet des prescriptions techniques prévues par l’arrêté attaqué. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’arrêté attaqué méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 110-1 du code de l’environnement.

Le principe de non régression a été soulevé, mais rejeté car non détaillé dans son argumentation selon la Haute Assemblée du moins.

C’est ensuite que ce contentieux donne l’occasion d’avoir des précisions sur ce nouveau régime.

  • L’article 1er de l’arrêté attaqué prévoit que ses dispositions sont applicables, lorsqu’elles le précisent, aux plans d’eau existants relevant du régime de l’autorisation au titre de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature, aux plans d’eau existants relevant du régime de la déclaration au titre de la même rubrique régulièrement construits à partir du 30 août 1999 et aux projets de plans d’eau dont le dossier de déclaration ou de demande d’autorisation a été déposé avant la date d’entrée en vigueur de l’arrêté. Il prévoit également que les dispositions de l’arrêté peuvent être aménagées par le préfet en cas de difficultés sérieuses d’ordre technique ou lorsqu’elles sont manifestement disproportionnées au regard de la sensibilité et des enjeux de la préservation du milieu.
    Le Conseil d’Etat précise que ce régime n’est pas une règle ou prescription nouvelle au sens des dispositions de l’article R. 211-8 du code de l’environnement et, surtout, que bien sûr  « les installations, ouvrages, travaux ou activités qui existaient sans avoir fait l’objet d’une autorisation ou d’une déclaration peuvent continuer à fonctionner [MAIS SANS ETRE] pour autant soustraits au régime de la police de ces installations»… et que pour autant cela n’est pas contraire aux dispositions de l’article L. 214-6 du code de l’environnement permettant aux propriétaires de conserver leurs droits d’antériorité pour les ouvrages existant avant l’entrée en vigueur de la loi sur l’eau du 4 janvier 1992.
  • Le Conseil d’Etat, examinant l’article 2 de l’arrêté, a posé que celui-ci :
    • « a pu, sans porter atteinte au principe d’égalité, prévoir que ne sont pas concernées par les prescriptions qu’il fixe les piscicultures relevant de la rubrique 2130 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement, dont les seuils sont fixés selon le volume de production, dès lors, d’une part, que ces dernières présentent des caractéristiques et ont des effets sur l’environnement différents de ceux des étangs piscicoles empoissonnés dans lesquels est pratiqué un élevage extensif et qui constituent, à ce titre, des plans d’eau relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités ayant une incidence sur l’eau et les milieux aquatiques, avec des seuils appréciés selon la surface de l’étang, et, d’autre part, que si les ouvrages et installations nécessaires à l’exploitation d’une installation classée pour la protection de l’environnement ayant un impact sur le milieu aquatique ne sont soumis qu’aux règles de procédure instituées par la législation propre à ces installations classées, ils doivent, en revanche, respecter les règles de fond prévues, notamment, par les dispositions du code de l’environnement relatives aux objectifs de qualité et de quantité des eaux. Les requérants ne sont pas non plus fondés à soutenir que l’article 2 serait entaché d’une erreur d’appréciation en ce qu’il exclut du champ d’application de l’arrêté les stations d’épuration qui, eu égard à leurs caractéristiques et leurs effets sur l’environnement, sont soumises à un régime propre aux systèmes d’assainissement des eaux usées, dans le cadre fixé par la rubrique 2.1.1.0 de la même nomenclature. »
      … le dernier moyen sur les STEP/STEU étant un peu gonflé…
  • passons ensuite sur divers moyens qui n’ont pas vocation à retenir l’attention me semble-t-il.
  • le Conseil d’Etat apporte ensuite une précision importante sur le fait que ne sont pas interdites les créations de plan d’eau dans les zones humides (pas plus que celles-ci seraient limitées à la restauration desdites zones) :
    • « 37. Aux termes de l’article 4 de l’arrêté attaqué :  » L’implantation d’un plan d’eau en zone humide ne peut intervenir que s’il participe à l’opération de restauration de la zone humide, ou dès lors que le projet de création du plan d’eau respecte les conditions suivantes : / – la création du plan d’eau répond à un intérêt général majeur ou les bénéfices escomptés du projet en matière de santé humaine, de maintien de la sécurité pour les personnes ou de développement durable l’emportent sur les bénéfices pour l’environnement et la société liés à la préservation des fonctions de la zone humide, modifiées, altérées ou détruites par le projet ; / – les objectifs bénéfiques poursuivis par le projet ne peuvent, pour des raisons de faisabilité technique ou de coûts disproportionnés, être atteints par d’autres moyens constituant une option environnementale sensiblement meilleure ; / – les mesures de réduction et de compensation de l’impact qui ne peut pas être évité, sont prises en visant la plus grande efficacité « .
    • « 38. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, ces dispositions, qui visent à améliorer la préservation des milieux humides naturels et éviter l’altération de ces zones lors de la création de plans d’eau, tout en permettant la conciliation des différents usages de l’eau, n’ont pas pour effet d’interdire dans tous les cas la création d’un plan d’eau en zone humide et ne subordonnent pas la création d’un plan d’eau dans une zone humide à la seule condition qu’il contribue à la restauration de cette zone. Elles ne circonscrivent pas non plus l’intérêt général aux avantages du projet pour l’environnement. Les moyens tirés de ce que ces dispositions seraient discriminatoires et porteraient une atteinte excessive à la liberté d’entreprendre des pisciculteurs, des producteurs de noisettes et des autres professionnels dont l’activité agricole requiert la création de plans d’eau en zone humide ne peuvent donc qu’être écartés.»
  • autre précision visant à « tordre le cou à un canard » (i.e. couper court à une idée fausse) :
    • « contrairement à ce que soutiennent les requérants, tous les plans d’eau ne sont pas tenus d’être équipés d’un dispositif de dissipation de l’énergie, l’installation d’un tel dispositif n’étant prévue que sur les digues munies d’un déversoir de crue, lequel n’est obligatoire que pour les plans d’eau susceptibles de subir une montée en charge.»
  • l’obligation pour les digues de comporter une  » revanche  » minimale de 40 cm au-dessus de la cote normale d’exploitation tient bien compte de la hauteur des cruesque sont susceptibles de connaître la plupart des plans d’eau. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la fixation de cette hauteur serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.
  • Il y a bien « possibilité de dispense lorsque le dispositif de prévention des crues prescrit par [l’article 1er] n’apparaît d’aucune utilité ».
  • lors du rejet des moyens contre l’article 8 de l’arrêté, voici les formulations utilisées par le Conseil d’Etat, desquelles quelques enseignements pourront être tirés (je ne cite que les points notables) :
    • 44. […] il résulte de ces dispositions que si, contrairement à ce qui est expressément prévu pendant la période estivale d’interdiction de prélèvements, aucune dérogation n’est prévue pendant la période hivernale pour les prélèvements qui seraient nécessaires au bon fonctionnement des piscicultures, les dates fixées peuvent être adaptées par le préfet en fonction des circonstances particulières. […]
    • « […] les dispositions du sixième alinéa de l’article 8 de l’arrêté attaqué, qui se bornent à se référer à la définition du  » débit minimal  » donnée au premier alinéa du I de l’article L. 214-18, n’ont pas pour effet d’étendre aux plans d’eau le champ d’application de cet article.»
    • « les plans d’eau nouvellement créés [devront bien donner lieu à] prescriptions quant à l’installation du point de prélèvement.
  • l’article 9 de l’arrêté attaqué porte sur les dispositifs en matière de restitution « de l’eau à l’aval dans un cours d’eau hors surverse » lesquels, sous réserve de quelques exceptions, doivent être (et devaient déjà l’être auparavant…) « équipé de dispositifs permettant que les eaux restituées au cours d’eau le soient dans des conditions de qualité et de température proches de celles du cours d’eau naturel » (ce qui favorise les systèmes de type moine — précité — , dérivation souterraine ou siphon). Le Conseil d’Etat refuse sur ce point toute dérogation relative aux étangs piscicoles (et rejette d’autres moyens qui ne retiendront pas l’attention).
  • Voir aussi pour les dispositifs destiné à limiter le départ des sédiments lors des vidanges, les points 52 et suivants de l’arrêt du Conseil d’Etat.
  • le Conseil d’Etat confirme que le préfet a bien la possibilité d’aménager les prescriptions fixées par l’article 16 (digues) qui ne seraient pas adaptées à certains plans d’eau.
  • les autres moyens, certes nombreux, ne semblent pas voués à, utilement, prolonger l’ampleur de cet article déjà trop long.

Le droit est maintenant clair, et accessoirement précisé sur divers points. Reste à l’appliquer, dans un domaine fort sensible et parfois rétif à mettre en oeuvre celles-ci.

Source :

Conseil d’État, 19 octobre 2023, n° 457355

Peinture murale représentant une figure allégorique de la Justice, tenant une épée et un faisceau, entourée de décorations dorées.
Justice ; détail du décor d’une salle du Conseil d’Etat (Palais Royal) ; photo coll .pers. EL mai 2024

I.D. Pendant ce temps là, du côté des bassines…

Le droit des réserves de substitution à usage tout ou partie agricole (bassines ou parfois « méga-bassines ») n’a cessé d’alimenter les polémiques (alors que selon moi tout dépend de l’hydrologie d’un territoire).

Ces ouvrages d’ailleurs, notamment en zone humide, ont pu donner lieu à débats, notamment si ceux-ci ne sont pas conformes aux exigences des SAGE et des SDAGE (ce qui entraîne alors leur censure : TA Poitiers, 4 juin 2020, n° 1901217 ; CAA Bordeaux – 23 février 2021 – Syndicat départemental des collectivités irrigantes de Lot-et-Garonne – n° 19BX02219 (voir ici cette décision et notre article de blog) ; CAA Bordeaux, Arrêt n° 20BX02357 – 21 février 2023 – 5ème chambre – Syndicat mixte des réserves de substitution de la Charente-Maritime (SYRES 17)…). 

Mais toutes les bassines ne sont pas censurées par le juge, loin s’en faut (pour Ste Soline, voir par exemple TA Poitiers, 11 avril 2023, n° 1800400, 2002802, 2201761. A hauteur d’appel ensuite, dans le même sens, voir entre autres CAA Bordeaux, 5e ch. (juge unique), 27 mai 2024, n° 24BX00622. 

NB : en pratique on ne peut que conseiller une intelligence concertation, une prise en compte des spécificités hydrauliques propres à chaque territoire et un usage qui ne soit pas que agricole. Voir ici par exemple. 

Et le cadre a encore évolué récemment en ce domaine avec la loi Duplomb 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur . 

Champ de maïs sur un sol craquelé, avec un ciel bleu et un soleil brillant à l'horizon.

I.E. Un nouveau texte qui, en 2024, libéralise largement les créations de plans d’eau en zone humide (de moins de 1 ha), retenues agricoles y comprises semble-t-il

Nul — et surtout pas l’Etat —  n’aura omis de noter que le Conseil d’Etat a clairement précisé, dans sa décision n° 457355, précitée, de 2023, que ne sont pas interdites les créations de plan d’eau dans les zones humides (pas plus que celles-ci seraient limitées à la restauration desdites zones).

Or, dans la foulée de cette décision mais aussi (même si nous ne parlons pas là d’ouvrages de la même dimension), faute de possible adoption dans les temps qui viennent du projet de loi « d’orientation pour la souveraineté alimentaire et agricole et le renouvellement des générations en agriculture »… a été publié :

  • l’arrêté du 3 juillet 2024 modifiant l’arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux plans d’eau, y compris en ce qui concerne les modalités de vidange, relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement (NOR : TREL2418343A) :

Ce texte prévoit un considérable allègement des règles prévues à l’article 4 de l’arrêté du 9 juin 2021 afin de permettre l’implantation de plans d’eau dans des zones humides pour les projets dont la surface implantée en zone humide est de moins d’un hectare (retenues agricoles y comprises semble-t-il).

Plus précisément, l‘article 4 de l’arrêté du 9 juin 2021 susvisé est ainsi modifié :

  • « Au premier alinéa, les mots : « en zone humide » sont remplacés par les mots : « dont la surface implantée en zone humide est supérieure ou égale au seuil d’autorisation de la rubrique 3.3.1.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement ».» 

Sur la notion de zone humide, voir ici.

C’est ce texte qui vient d’être censuré. Au nom du principe de non régression. 

Une personne posant devant des lettres lumineuses en mouvement dans un fond sombre.

 

II. Nette censure en 2026 pour contradiction avec le principe de non-régression, qui se trouve, là, appliqué et, même, étendu 

Face à un principe législatif de non-régression qui reste d’application parcimonieuse, prudente, en tous cas lorsque le coup de canif est législatif, le nouveau texte réglementaire de 2024, en effet, hors toute dérogation législative, a été censuré par la Haute Assemblée. 

II.A. Rappels sur la portée (législative avec application souple si le juge perçoit une dérogation permise par le législateur) du principe de non-régression 

Aux termes du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, les autorités s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, du :

« principe de non-régression, selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »

Le juge fait prévaloir une interprétation raisonnée, non absolue voire parcimonieuse, de ce principe :

… Avec quelques sursauts parfois de la part du juge (voir par exemple )Annulation d’une partie de la (relative) dérégulation des ICPE au nom du principe de non-régression en matière environnementale ).Pour un exemple, en transport aérien, où il a été dit le principe de non-régression avait fait une envolée alors que cela se discute, voir CE, 9 juillet 2021, n° 439195, arrêt que j’avais commenté ici).

Ce principe s’impose au pouvoir réglementaire en matière environnementale
Sur ce point, voir Cons. const, 4 août 2016, n° 2016-737 DC, Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, cons. 10 : « Ce principe s’impose, dans le cadre des dispositions législatives propres à chaque matière, au pouvoir réglementaire »

… sauf si le législateur a :

    • soit écarté son application (auquel cas le requérant doit tenter une QPC si celle-ci est recevable…)
    • soit si celui-ci a confié au pouvoir réglementaire le soin d’en préciser les contours (auquel cas le requérant doit envisager de soulever que l’on se trouve, peut-être, dans un domaine relevant de la loi). Plus précisément, pour reprendre la formulation du Conseil d’Etat, cette hypothèse correspond au cas où le législateur « a institué un régime protecteur de l’environnement et confié au pouvoir réglementaire le soin de préciser les conditions de mise en oeuvre de dérogations qu’il a lui-même prévues à ce régime.»

Ce principe est-il même supra-législatif et constitutionnel ?. Non même si des mentions de la charge de l’environnement peuvent conduire au même résultat dans certains cas. Ou certains pans du droit de l’Union européenne. 

Mais le Conseil constitutionnel se refuse à cette constitutionnalisation de principe (Cons. const, 4 août 2016, n° 2016-737 DC op cit. et surtout décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020)…. et ce en dépit des demandes doctrinales qui deviennent nombreuses sur ce point (voir par exemple ici un article de Mme Meryem DEFFAIRI dans Titre VII).

Panneau de circulation interdisant les demi-tours.

II.B. Censure en l’espèce  

Plusieurs associations de défense de l’environnement (France Nature Environnement, Eau et Rivières de Bretagne, Sources et Rivières du Limousin, ANPER-TOS, la Ligue pour la protection des oiseaux et l’Association française d’étude et de protection des poissons) ont saisi le Conseil d’État pour demander l’annulation de ce texte de 2024.

Le Conseil d’État a jugé que les nouvelles règles de création de plans d’eau dans les zones humides ne respectent pas le principe de non-régression environnementale posé par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, en vertu duquel le niveau de la protection de l’environnement ne peut, sauf disposition législative, être amoindri.


Le Conseil d’État relève que dans l’état antérieur du droit, fixé par un arrêté de juin 2021, l’implantation d’un plan d’eau en zone humide n’était possible que sous trois conditions cumulatives : 1) que cette création réponde à un intérêt général majeur ou comporte des bénéfices supérieurs à ceux attachés à la préservation du milieu (santé, sécurité, développement durable) ; 2) que l’absence d’alternative meilleure pour l’environnement soit démontrée ; 3) que le projet comporte des mesures efficaces pour réduire et compenser les impacts.


Les nouvelles règles fixées par le ministre en juillet 2024 dispensent du respect de ces conditions les plans d’eau dont la surface implantée en zone humide est inférieure à un hectare. Or, la majorité des plans d’eau en France ont, selon l’inventaire national établi par le ministère de la transition écologique en 2024, une surface inférieure à un hectare. L’assouplissement des règles est donc susceptible de concerner une grande partie des projets de création de plans d’eau implantés en tout ou partie en zone humide, alors que la mise en eau de ces zones, même partielle, est susceptible d’altérer leurs fonctionnalités.

Le Conseil d’État observe qu’en l’état des connaissances scientifiques, les zones humides, même de petite taille, jouent un rôle essentiel pour la biodiversité et l’environnement. Elles constituent des refuges de biodiversité, participent à la filtration et à la régulation de l’eau, atténuent les effets des événements climatiques extrêmes (crues, sécheresses) et jouent un rôle important de stockage du carbone, en particulier lorsqu’il s’agit de tourbières.

Or, 41 % des principales zones humides identifiées se sont dégradées entre 2010 et 2020 selon l’évaluation nationale réalisée par le commissariat général au développement durable. Cela a conduit les pouvoirs publics à adopter en 2022 un « plan national Milieux humides 2022-2026 », faisant de la préservation et de la remise en état de ces milieux une priorité nationale, assortie d’objectifs qualitatifs et quantitatifs.

Enfin, le Conseil d’État relève que les autres dispositifs juridiques de protection en vigueur – autorisations et déclarations environnementales, schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), protections spécifiques prévues pour les zones humides d’intérêt environnemental particulier et pour les zones stratégiques pour la gestion de l’eau, protection spécifique des sites Natura 2000 et des habitats protégés – ne couvrent pas l’ensemble des zones concernées et ne garantissent pas une protection équivalente aux règles qui avaient été fixées en 2021.

Pour ces raisons, le Conseil d’État constate que l’arrêté du 3 juillet 2024 modifiant l’arrêté du 9 juin 2021 fixant les prescriptions techniques générales applicables aux plans d’eau a pour effet de réduire la protection accordée à l’environnement. Il en prononce en conséquence l’annulation.

Source :

Conseil d’État, 2 mars 2026, (France Nature Environnement, Eau et Rivières de Bretagne, Sources et Rivières du Limousin, ANPER-TOS, la Ligue pour la protection des oiseaux et l’Association française d’étude et de protection des poissons, n° 497009, 497839 et 497885

Un ruisseau entouré de mousse verte sur des rochers.