Après une première décision en juillet 2017, le Conseil d’État avait ensuite constaté que le Gouvernement n’avait toujours pas pris les mesures demandées pour réduire la pollution de l’air dans 8 zones en France. Pour l’y contraindre, le Conseil d’État a alors, en juillet 2020, prononcé une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard, soit le montant le plus élevé qui ait jamais été imposé pour contraindre l’Etat à exécuter une décision prise par le juge administratif. 

En août 2021, le Conseil d’Etat a mis en oeuvre cette sanction en dépit de timides avancées sur ce dossier depuis un an. En décidant du versement de cette astreinte, pour l’essentiel… à des structures de l’Etat. 

ON peut rire de cette amende en circuit fermé, comme si ma poche droite était condamnée à verser un billet à ma poche gauche (ou réciproquement).Mais la réalité est plus subtile car l’Etat se trouve obligé de verser plus que prévu à ces structures là… enfin… sauf si les dotations pour ces structures diminuent d’autant lors de la prochaine loi de finances, ce qui fut à suivre avec attention (et semble avoir été appliquée)…

Cette première décision de 2021 fut aussi importante sur le rôle du juge au stade de l’astreinte. Donc au delà des aspects financiers qui relèvent de la farce, cette décision avait été importante sur le plan symbolique, d’une part, et sur le rôle du juge au stade des astreintes, d’autre part. 

Or, voici que le Conseil d’Etat réitère (deux fois) cette infliction d’astreintes soit 2 X 10 M€ en plus… ce jour. 

Revenons sur ce dossier au long, très long cours, en 15 points :

• I. La Directive 2008/50/CE et ses premières mesures de transposition
• II. L’arrêt ClientEarth
• III. Un recours de la Commission européenne contre divers Etats, dont la France, pour insuffisance dans la transposition de cette Directive… conduisant à l’arrêt C‑636/18, de la CJUE, en date du 24 octobre 2019
• IV. De fait, les classements de la France en ce domaine ne sont pas flatteurs, et la fiscalité du diesel, combinée à l’incitation pendant des décennies au diesel, plombent nos résultats et nos efforts
• V. Une fin difficile et incomplète de transposition en France de la directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008
• VI. Présentons d’ailleurs « qui fait quoi » en France en matière de pollution atmosphérique 
• VII. Des habitants qui commencent à jouer la carte de la responsabilité de l’Etat avec, pour l’instant, des victoires symboliques, et avec un juge administratif qui leur donne un peu d’air sans en manquer lui-même
• VIII. La loi énergie-climat
• IX. La LOM
• X. La décision de 2020
• XI. Débats sur la mise en oeuvre de l’astreinte 
• XII. Timides mesures entre 2020 et 2021
• XIII. La décision en août 20121 (forte symboliquement ; financièrement amusante puisqu’elle revient pour l’Etat à se financer lui-même)
• XIV. Puis les réformes de 2021 à 2022 ont suivi, lentement, leur chemin
• XV. Puis vint la décision de ce jour réitérant l’astreinte, deux fois

I. La Directive 2008/50/CE et ses premières mesures de transposition

La directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008 dite « Air pur pour l’Europe » impose aux Etats membres de veiller à ce que les niveaux de certains polluants dans l’air ambiant ne dépassent pas des valeurs limites à partir de dates précises. En cas de dépassement, les Etats membres doivent établir des plans relatifs à la qualité de l’air qui prévoient des mesures appropriées pour que cette période de dépassement soit la plus courte possible. L’Etat français est soumis à cette obligation de résultat transposée dans le code de l’environnement.

Son article 13 impose que ne soient pas dépassées des valeurs limites de concentration de polluants, notamment de dioxyde d’azote et de particules fines PM10, fixées à son annexe XI.

Le principe de cette obligation est transposé dans le droit français à l’article L. 221-1 du code de l’environnement. Les valeurs limites sont transposées à l’article R. 221-1 de ce code.

La loi de modernisation de notre système de santé (L. n° 2016-41, 26 janvier 2016, art. 46) prévoit qu’un objectif pluriannuel de diminution de la moyenne annuelle des concentrations journalières de particules atmosphériques sera fixé par arrêté ministériel après avis de l’ANSES.

Cette obligation est transposée dans le droit français aux articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l’environnement. Le territoire français ayant été organisé en zones et en agglomérations pour l’application de la directive, ainsi qu’elle le permet, les « plans relatifs à la qualité de l’air » mentionnés par la directive prennent notamment la forme de « plans de protection de l’atmosphère » élaborés le préfet. D’autres mesures, telles que des mesures fiscales ou des normes d’émissions, peuvent également être mises en œuvre pour permettre le respect des valeurs limites.

Le plan de protection régional de l’atmosphère, adopté le 7 juillet 2006 puis révisé en 2013 et en 2018, prévoit une diminution des seuils de pollution d’ici 2020 et un passage en deçà des valeurs limites européennes à l’horizon 2025.

La France a particulièrement peiné à transposer, tardivement et peut-être incomplètement, cette directive, comme il va l’être retracé au fil des parties IV. à VI. ci-après.

II. L’arrêt ClientEarth

Dans un arrêt du 19 novembre 2014, ClientEarth C-404/13, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a précisé la portée des obligations fixées par la directive n° 2008/50/CE.

Dans cet arrêt, la CJUE juge :

• d’une part, que la directive ne fixe pas une simple obligation de moyen mais une obligation de résultat et que, en conséquence, le seul fait d’établir un plan relatif à la qualité de l’air conforme à l’article 23 de la directive ne permet pas de considérer que l’Etat satisfait aux obligations de l’article 13, c’est-à-dire au respect des valeurs limites de concentration de polluants dans l’atmosphère.
• d’autre part, elle indique que lorsqu’un Etat membre n’a pas assuré le respect de ces valeurs limites, il appartient à la juridiction nationale compétente, éventuellement saisie, de prendre, à l’égard de l’autorité nationale, toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin que cette autorité établisse le plan exigé par ladite directive dans les conditions que celle-ci prévoit.

La passe était donc faite aux juridictions nationales avec un mode d’emploi qui ne pouvait pas conduire à des mesures trop lénifiantes en cas de persistance à ne pas agir à la mesure des défis à relever.

III. Un recours de la Commission européenne contre divers Etats, dont la France, pour insuffisance dans la transposition de cette Directive… conduisant à l’arrêt C‑636/18, de la CJUE, en date du 24 octobre 2019

La France est plutôt un mauvais élève européen au regard de la directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008 (voir aussi CJUE, 19 novembre 2014, ClientEarth C-404/13 précité) et des textes de droit national (art. L. 221-1 puis art. L. 222-4 et suiv. du Code de l’environnement).

Il existe deux catégories de polluants atmosphériques :

• les polluants primaires, émis directement : monoxyde d’azote, dioxyde de soufre, monoxyde de carbone, particules (ou poussières), métaux lourds, composés organiques volatils, hydrocarbures aromatiques polycycliques…
• les polluants secondaires issus de transformations physico-chimiques entre polluants de l’air sous l’effet de conditions météorologiques particulières : ozone, dioxyde d’azote, particules)…

Les valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote ont été dépassées de manière récurrente dans diverses régions, notamment en Ile-de-France, et ce notamment pour la période comprise entre 2012 et 2016.

Le plan de protection régional de l’atmosphère, adopté le 7 juillet 2006 puis révisé en 2013 et en 2018, prévoit une diminution des seuils de pollution d’ici 2020 et un passage en deçà des valeurs limites européennes à l’horizon 2025.

Début 2017, la Commission européenne a adressé, à la France et à 4 autres pays (Allemagne, Espagne, Italie et Royaume-Uni… sauf que les grands bretons s’apprêtent à faire le mur, donc…), un dernier avertissement avant poursuites Deux mois. La France, mauvaise élève en termes de pollution atmosphérique, n’avait alors que deux mois pour inventer des excuses. Pour trouver des explications à présenter au Surveillant général, à savoir la Commission européenne. Et des « c’est pas moi M’sieur » ou « j’lai pas fait exprès » pourraient ne pas suffire.

Motif en cause ? Citons la Commission :

« ces pays n’ont pas remédié aux infractions répétées aux limites en matière de pollution atmosphérique fixées pour le dioxyde d’azote (NO 2). La pollution par le NO 2 constitue une grave menace pour la santé. La plupart des émissions proviennent de la circulation routière.
La Commission européenne invite instamment 5 États membres à prendre des mesures afin de garantir une bonne qualité de l’air et de protéger la santé publique.
Plus de 400 000 citoyens meurent prématurément chaque année dans l’Union européenne à cause de la mauvaise qualité de l’air. La pollution de l’air provoque en outre des maladies respiratoires et cardiovasculaires chez des millions d’Européens. En 2013, la persistance de niveaux élevés de dioxyde d’azote (NO2) a entraîné la mort prématurée de près de 70 000 Européens, soit presque trois fois le nombre de décès par accident de la route au cours de la même année.
La législation de l’UE concernant la qualité de l’air ambiant (directive 2008/50/CE) fixe des valeurs limites pour les polluants atmosphériques, notamment le dioxyde d’azote.Encas de dépassement de ces valeurs limites, les États membres sont tenus d’adopter et de mettre en œuvre des plans relatifs à la qualité de l’air qui prévoient des mesures appropriées visant à mettre fin à cette situation dans les plus brefs délais.»

Pour la France, 19 zones de qualité de l’air sont concernées, notamment Paris, Marseille et Lyon).

Toujours selon la Commission en 2017 :

« Au nombre des mesures envisageables pour réduire les émissions polluantes tout en accélérant la transition vers une économie à faible intensité de carbone figurent la réduction du volume global du trafic, l’utilisation des carburants, le passage aux voitures électriques et/ou l’adaptation du comportement des conducteurs. Dans ce contexte, la réduction des émissions des véhicules à moteur diesel constitue une étape importante pour garantir le respect des normes de l’Union en matière de qualité de l’air.
S’il est vrai qu’il appartient aux autorités des États membres de choisir les mesures appropriées pour remédier aux dépassements des limites fixées pour le NO2, il n’en reste pas moins que des efforts beaucoup plus importants doivent être consentis aux niveaux local, régional et national pour respecter les obligations découlant des règles de l’Union et protéger la santé publique. Si les États membres n’agissent pas dans un délai de deux mois, la Commission pourrait décider de saisir la Cour de justice de l’Union européenne.»

Des actions en justice portant sur le NO2 ont été engagées contre 12 États membres, qui faisaient ainsi en 2017 l’objet de procédures d’infraction, à savoir l’Autriche, la Belgique, la République tchèque, le Danemark, la France, l’Allemagne, la Hongrie, l’Italie, la Pologne, le Portugal, l’Espagne et le Royaume-Uni. Une action pourrait être engagée contre d’autres États membres.

Voir :

• Pollution atmosphérique : la Commission européenne adresse, à la France, un dernier avertissement avant poursuites 
• http://www.avere-france.org/Site/Article/?article_id=7678&from_espace_adherent=0

Donc, en raison des dépassements des valeurs limites annuelles de dioxyde d’azote dans de nombreuses zones du territoire français depuis le 1er janvier 2010, la Commission a engagé, en 2014, une procédure en manquement contre la France.

Puis, le 19 juin 2015, la Commission a estimé que la France n’avait pas observé les valeurs limites applicables pour le dioxyde d’azote (prévues à l’article 13 de la directive) et que, bien qu’ayant adopté des plans relatifs à la qualité de l’air et/ou d’autres mesures visant à réduire les émissions de dioxyde d’azote, elle avait manqué à l’obligation de faire en sorte que la période de dépassement soit la plus courte possible (prévue à l’article 23 de la directive).

La Commission a donc invité la France à prendre les mesures nécessaires pour satisfaire à ses obligations et, faute pour celle-ci d’avoir pris ces mesures, a introduit un recours en manquement contre la France devant la Cour de justice.

La France ne conteste pas l’existence persistante des dépassements des valeurs limites horaires et annuelles de dioxyde d’azote dans les zones et agglomérations 2 faisant l’objet du recours introduit par la Commission. Cependant, elle conteste le caractère prétendument systématique de ces dépassements.

Dans son arrêt du 24 octobre 2019, la CJUE souligne que le fait de dépasser les valeurs limites pour le dioxyde d’azote dans l’air ambiant suffit en lui-même pour pouvoir constater un manquement à l’obligation prévue à l’article 13 de la directive.

La Cour rappelle, en réponse à l’argument de la France selon lequel le retard dans l’application de la directive doit être apprécié au regard des difficultés structurelles rencontrées lors de la transposition de celle-ci, que la date à partir de laquelle les valeurs limites pour le dioxyde d’azote devaient être respectées était fixée au 1er janvier 2010. Or, poursuit la Cour, dès lors que le constat objectif du non-respect par un État membre des obligations que lui imposent les traités a été établi, il est sans pertinence que le manquement résulte de la volonté de l’État membre auquel il est imputable, de sa négligence ou bien encore de difficultés techniques ou structurelles auxquelles celui-ci aurait été confronté.

En outre, la Cour indique que la directive prévoit que, lorsque le dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote a lieu après le délai prévu pour leur application, l’État membre concerné est tenu d’établir un plan relatif à la qualité de l’air qui répond à certaines exigences. Ce plan doit prévoir les mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible, et peut comporter des mesures additionnelles spécifiques pour protéger les catégories de population sensibles, notamment les enfants. Il doit être transmis à la Commission sans délai, et au plus tard deux ans après la fin de l’année au cours de laquelle le premier dépassement a été constaté.

La Cour souligne que le fait qu’un État membre dépasse les valeurs limites pour le dioxyde d’azote dans l’air ambiant ne suffit pas, à lui seul, pour considérer qu’il a manqué à l’obligation résultant de l’article 23 de la directive. Néanmoins, selon la directive, si les États membres disposent d’une certaine marge de manœuvre pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible.

Or, la Cour constate que la France n’a manifestement pas adopté, en temps utile, des mesures appropriées permettant d’assurer un délai de dépassement qui soit le plus court possible. Ainsi, le dépassement des valeurs limites en cause durant sept années consécutives demeure systématique et persistant dans cet État membre malgré l’obligation pour la France de prendre toutes les mesures appropriées et efficaces pour se conformer à l’exigence selon laquelle le délai de dépassement doit être le plus court possible.

La Cour conclut qu’une telle situation démontre par elle-même que la France n’a pas mis à exécution des mesures appropriées et efficaces pour que la période de dépassement des valeurs limites pour le dioxyde d’azote soit la plus courte possible, au sens de la directive.

NB : ce qui ne veut pas dire, pas avec certitude, que la France est aujourd’hui « en dehors des clous » (il y a de forts risques que ce soit le cas, mais ce n’est pas posé avec certitude dans le dispositif, dans la conclusion, de l’arrêt).

La Cour fait donc droit au recours de la Commission et condamne la France pour manquement aux obligations issues de la directive qualité de l’air.

 

Pour lire cet arrêt, voir la fin de l’article :

• https://blog.landot-avocats.net/2019/10/24/pollution-atmospherique-passee-voire-presente-voici-larret-commente-de-la-cjue-qui-ce-jour-condamne-la-france/

IV. De fait, les classements de la France en ce domaine ne sont pas flatteurs, et la fiscalité du diesel, combinée à l’incitation pendant des décennies au diesel, plombent nos résultats et nos efforts

Yale University, qui a très bien classé la France en termes environnementaux au niveau mondial, confirmait que ce n’était pas le cas pour les questions de qualité de l’air :

• https://epi.envirocenter.yale.edu/2018-epi-report/air-quality

L’INSEE, dans son étude sur les objectifs de développement durable (ODD) et la France en 2019) est un peu plus flatteuse. Voir la dernière ligne du point 11 sur la question précise des particules fines :

voir aussi : Performance environnementale, Objectifs de développement durable (ODD) : où en est la France ? Comparaison de 5 rapports ou études 

La circulation routière est responsable d’environ 40 % des émissions d’oxyde d’azote (NOx) dans l’UE. Au niveau du sol, la part relative de la circulation est beaucoup plus élevée (étant donné que les émissions des hautes cheminées industrielles sont diluées avant d’atteindre le sol). Sur le total des émissions de NOx provenant de la circulation, 80 % environ sont dues aux véhicules à moteur diesel.

C’est encore plus vrai en France qu’en moyenne européenne. 

En fait la France a peu d’émissions d’usines (et celles-ci ont de bonnes normes et se dispersent plutôt) et sa production d’énergie, nucléaire, n’entraîne ni coût carbone ni pollution de l’air (ce qui ne veut pas dire qu’il n’y a pas de de coût environnemental)...

Notre pollution industrielle est donc faible sauf accident bien sûr comme pour  l’usine Lubrizol, mais la France a un parc diesel considérable qui fut (pour des raisons largement visant à favoriser nos constructeurs automobiles nationaux…) largement financé par le contribuable. 

Voir à ce sujet :

• Fiscalité environnementale : le CPO (Cour des comptes) appelle à une relance de la fiscalité carbone… post bonnets rouges puis post gilets-jaunes 

V. Une fin difficile et incomplète de transposition en France de la directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008

Par une lettre reçue le 25 juin 2015, l’association Les amis de la Terre France a demandé au Président de la République, au Premier ministre et aux ministres chargés de l’environnement et de la santé de prendre toutes mesures utiles permettant de ramener, sur l’ensemble du territoire national, les concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote à l’intérieur des valeurs limites fixées à l’annexe XI de la directive 2008/50/CE et reprises à l’article R. 221-1 du code de l’environnement.

Par une lettre reçue le 4 août 2015, cette association a demandé aux mêmes autorités d’élaborer un ou plusieurs plans relatifs à la qualité de l’air ayant pour objet de définir les mesures appropriées pour ramener, dans chacune des zones et agglomérations du territoire national concernées, les concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote à l’intérieur des valeurs limites fixées à l’annexe XI de la directive.

Ces demandes ont été rejetées.

L’association a alors saisi le Conseil d’État d’une demande tendant à l’annulation de ces décisions de rejet. Elle a assorti ses conclusions d’annulation de conclusions à fin d’injonction.

Le Conseil d’État fait droit à la demande de l’association.

Le Conseil d’Etat, en juillet 2017, a donc enjoint à l’Etat de s’activer (CE, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, n° 394254).

Après avoir rappelé, dans cet arrêt, en s’appuyant sur l’arrêt ClientEarth rendu par la CJUE le 19 novembre 2014 (voir ci-avant), la portée des obligations fixées par la directive et transposées dans le code de l’environnement (point 3), le Conseil d’État juge tout d’abord que le dépassement persistant des valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote dans plusieurs zones du territoire national au cours des trois années ayant précédé celle des décisions attaquées constitue une méconnaissance des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement, qui transposent l’article 13 de la directive (point 7).

Le Conseil d’État constate ensuite que les plans de protection de l’atmosphère établis dans les zones concernées n’ont pas permis d’assurer, dans un délai raisonnable, le respect des valeurs limites et en déduit que de nouvelles mesures doivent être prises afin que soient respectées les obligations fixées par la directive et reprises dans le code de l’environnement. Le Conseil d’État annule en conséquence le refus de prendre des mesures supplémentaires (point 8).

Il enjoint en outre au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soient élaborés et mis en œuvre, pour chacune des zones énumérées au point 9 de la décision dans lesquelles les valeurs limites étaient encore dépassées en 2015, dernière année pour laquelle des données ont été produites par l’administration en réponse à la mesure supplémentaire d’instruction diligentée par le Conseil d’Etat, des plans relatifs à la qualité de l’air permettant de ramener, dans ces zones, les concentrations de dioxyde d’azote et de particules fines PM10 en dessous des valeurs limites dans le délai le court possible.

Le délai imparti par le Conseil d’État aux autorités compétentes pour prendre ces mesures et les transmettre à la Commission européenne est de 9 mois et expirait le 31 mars 2018.

Voir :

• Pollution atmosphérique : le Conseil d’Etat vient d’enjoindre au Gouvernement de prendre des mesures… d’ici à mars 2018. Voici l’arrêt. 

L’arrêté du 17 juillet 2019 modifiant l’arrêté du 19 avril 2017 relatif au dispositif national de surveillance de la qualité de l’air ambiant (NOR: TRER1916991A) était censé clore cette transposition, mais ce point de vue optimiste est discuté. Voir :

• Dispositif national de surveillance de la qualité de l’air : déconcentration et fin de la transposition de la directive 2008/50/CE, au JO de samedi 

Voyons donc le régime français en ce domaine, maintenant, à l’épreuve de cet incendie à Rouen, au fil des points qui suivent.

VI. Présentons d’ailleurs « qui fait quoi » en France en matière de pollution atmosphérique

Voici une vidéo pédagogique, par Me Eric Landot, qui, en à peine plus de 13 mn fait le point sur qui fait quoi, dans le monde public, en matière de qualité de l’air, en matière de pollution atmosphérique :

NB : cette vidéo, mise en ligne le 2 octobre 2019, présentait déjà l’essentiel de ce qui est devenu depuis la loi énergie-climat (les points concernés n’ayant pas été modifiés). Cette vidéo anticipait déjà ce qui allait devenir l’arrêt C‑636/18, de la CJUE, en date du 24 octobre 2019, mais sans l’annoncer naturellement (faute de boule de cristal). Ce n’est donc que sur ce dernier point (plutôt de détail, en fait) que cette vidéo peut être considérée comme n’étant plus à jour dans les sources juridiques. De même les avancées de la loi d’orientation des mobilités (LOM) sont-elles trop limitées pour changer le contenu de ce qui a été présenté dans cette vidéo. Donc, à ce niveau de présentation rapide, le fond du droit, au sein de cette vidéo, est à jour. 

Voir aussi l’accélération des plans de protection de l’atmosphère (PPA) :

• Plans de protection de l’atmosphère : un décret, au JO de ce matin, impose de compresser délais de réalisations et durées de dépassement 

VII. Des habitants qui commencent à jouer la carte de la responsabilité de l’Etat avec, pour l’instant, des victoires symboliques, et avec un juge administratif qui leur donne un peu d’air sans en manquer lui-même

Les habitants, eux, commencent à agir en Justice, avec des recours recevables mais avec des préjudices à ce jour trop peu spécifiques pour donner lieu à indemnisation par l’Etat (TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1802202 ; TA de Paris, 4 juillet 2019, n°1709333, n°1810251 et n°1814405 ; TA Lyon, 26 septembre 2019, n° 1800362).

Une ancienne habitante de la Seine-Saint-Denis, agissant en son nom propre et au nom de sa fille mineure, avait ainsi demandé la condamnation de L’État à la réparation des préjudices consécutifs à la pollution atmosphérique en Ile-de-France, en raison de sa carence fautive.

Le TA de Montreuil a constaté dans son jugement que les seuils de concentration de certains gaz polluants ont été dépassés de manière récurrente entre 2012 et 2016 dans la région Ile-de-France. Il en déduit que le plan de protection de l’atmosphère pour l’Ile-de-France adopté le 7 juillet 2006 et révisé le 24 mars 2013, ainsi que ses conditions de mise en œuvre, sont insuffisants au regard des obligations fixées par la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 telles que transposées dans le code de l’environnement. En conséquence le tribunal juge que l’insuffisance des mesures prises pour remédier au dépassement des valeurs limites est constitutive d’une carence fautive susceptible d’engager la responsabilité de l’État.

Ce Tribunal administratif a donc  estimé que l’État a commis une faute du fait de l’insuffisance des mesures prises en matière de qualité de l’air pour remédier au dépassement, entre 2012 et 2016, dans la région Ile-de-France, des valeurs limites de concentration de certains gaz polluants, avec un raisonnement qui n’est pas sans être inspiré par l’arrêt du CE du 12 juillet 20017, précité, mais sur un autre thème, transposé au domaine de la responsabilité administrative.

En revanche le tribunal juge que le préfet de police, préfet de la zone de défense et de sécurité de Paris, n’a pas commis de faute en prenant suffisamment rapidement les mesures d’urgence qu’il a adoptées pour lutter contre l’épisode de pollution de décembre 2016 (circulation alternée, prescriptions particulières prévues dans les autorisations d’exploitation des installations classées pour la protection de l’environnement, interdiction de l’utilisation du bois de chauffage individuel, restriction de l’utilisation de groupes électrogènes…).

Cependant, en l’espèce, sur la question du lien de causalité, le tribunal rejette la demande de la requérante en considérant qu’il ne résulte pas des éléments produits à l’instance, que les pathologies de la requérante et de sa fille trouveraient directement leur cause dans l’insuffisance des mesures prises par l’État.

Voici ce jugement TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1802202

1802202

Voir aussi :

• Pollution atmosphérique : l’Etat peut être condamné (en responsabilité administrative cette fois) 

Le TA de Paris a admis lui aussi que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ainsi que l’a d’ailleurs jugé le tribunal administratif de Montreuil, le 25 juin 2019.

Le tribunal a cependant rejeté les demandes indemnitaires des requérants dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que leurs pathologies auraient été directement causées ou aggravées par l’insuffisance des mesures prises par l’Etat pour limiter au maximum les périodes de dépassement des seuils des polluants en cause.

> Lire le jugement n°1709333

1709333

 > Lire le jugement n°1810251

1810251

> Lire le jugement n°1814405

1814405

Voir :

• Pollution atmosphérique : le juge constate le manque d’air sans en manquer lui-même 

Même histoire qu’à Montreuil ou à Paris, mais cette fois à la sauce lyonnaise, le 26 septembre 2019.

Le tribunal administratif de Lyon a reconnu une faute de l’Etat à raison des insuffisances du plan de protection de l’atmosphère de l’agglomération lyonnaise.
Une mère de famille a saisi le tribunal d’une demande indemnitaire en réparation du préjudice dont elle s’estimait victime, avec son fils mineur, du fait de la pollution atmosphérique dans l’agglomération lyonnaise.

Le tribunal, tout en constatant que le plan de protection de l’atmosphère de l’agglomération lyonnaise indiquait que de nombreux foyers demeureraient exposés dans l’avenir à des concentrations en particules fines et dioxyde d’azote supérieures aux valeurs limites, a noté que, depuis plusieurs années, et sur des périodes parfois importantes, des dépassements des valeurs limites de ces polluants se sont effectivement produits.

Le tribunal, après avoir relevé que ce plan et les moyens dont il prévoit la mise en œuvre étaient insuffisants pour empêcher une méconnaissance de ces valeurs limites sur une durée la plus courte possible, a jugé que cette situation caractérisait une faute de l’Etat dans la mise en œuvre des obligations résultant pour lui des stipulations de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, telles qu’elles ont été transposées dans le code de l’environnement.

En revanche il a estimé que, compte tenu, spécialement, des risques écologiques inhérents à la vie en ville, il n’y avait pas ici d’atteinte suffisamment grave au droit de vivre dans un environnement sain, tel qu’il est protégé par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

En l’absence d’éléments suffisants permettant d’établir un lien de causalité direct et certain entre la faute de l’Etat et les préjudices dont se prévalait la requérante, le tribunal a rejeté la demande de condamnation.

Voir TA Lyon, 26 septembre 2019, n° 1800362 :

1800362

Conclusions provisoires :

• 1/ l’ère de l’impunité et des demies mesures est finie
• 2/ le juge pose un principe mais exige encore à ce jour des preuves quant au préjudice indemnisable qui rendent ces jurisprudences plus virtuelles que réelles… Mais le principe est posé
•  3/ reste que le contraste entre les principes posés et une application timorée au cas par cas reste bien classique en contentieux administratif français… D’une certaine manière, le juge constate le manque d’air sans en manquer lui-même.
• 4/ mais c’est aussi aux requérants de bien, mieux, bâtir leurs dossiers et ne sous-estimons pas la potentialité de ces jurisprudences.
• 5/ in fine, l’Etat va sans doute finir par faire ce qu’il sait si bien faire ; décentraliser la responsabilité d’agir en ces domaines plus encore (mais y compris certains pouvoirs de police ?).

VIII. La loi énergie-climat

Au JO du 9 novembre, se trouvait la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000039355955&dateTexte=&categorieLien=id

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• joe_20191109_0261_0001

… après un passage au Conseil constitutionnel opéré presque sans encombre. Voir :

• Le projet de loi énergie – climat passe sans encombre le cap du Conseil constitutionnel, à une réserve près (en matière de prix de l’électricité) 

Pour un premier décryptage, voir :

• Premier décryptage, sommaire, de la loi énergie – climat n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 

 

MAIS ce texte ne comporte que des mesures indirectes sur la qualité de l’air.

IX. La LOM

Voir à ce sujet :

• La LOM garée au JO 
• La LOM en moins de 5 mn [VIDEO] 

X. La décision de 2020 : une répétition de l’arrêt de 2017 mais en beaucoup plus sévère

Le Conseil d’État, réuni en Assemblée du contentieux (sa formation la plus solennelle), constata d’abord que les valeurs limites de pollution restent dépassées dans 9 zones en 2019 (dernière année pour laquelle le Gouvernement a fourni au Conseil d’Etat des chiffres complets) : Vallée de l’Arve, Grenoble, Lyon, Marseille-Aix, Reims, Strasbourg et Toulouse pour le dioxyde d’azote, Fort-de-France pour les particules fines, et Paris pour le dioxyde d’azote et les particules fines.

Le Conseil d’État releva que le plan élaboré en 2019 pour la vallée de l’Arve (Haute-Savoie) comporte des mesures précises, détaillées et crédibles pour réduire la pollution de l’air et assure un respect des valeurs limites d’ici 2022. En revanche, les « feuilles de route » élaborées par le Gouvernement pour les autres zones ne comportaient ni estimation de l’amélioration de la qualité de l’air attendue, ni précision sur les délais de réalisation de ces objectifs. Enfin, s’agissant de l’Ile-de-France, le Conseil d’État releva que si le plan élaboré en 2018 comporte un ensemble de mesures crédibles, la date de 2025 qu’il retient pour assurer le respect des valeurs limites est, eu égard aux justifications apportées par le Gouvernement, trop éloignée dans le temps pour pouvoir être regardée comme assurant une correcte exécution de la décision de 2017.

Le Conseil d’État en déduisit que, hormis pour la vallée de l’Arve, l’État n’a pas pris des mesures suffisantes dans les 8 zones encore en dépassement pour que sa décision de juillet 2017 puisse être regardée comme pleinement exécutée.

En conséquence, la plus haute juridiction administrative décida d’infliger à l’État une astreinte de 10 M€ par semestre tant qu’il n’aura pas pris les mesures qui lui ont été ordonnées

Afin d’assurer sur l’État une contrainte suffisante, le Conseil d’État décida de lui infliger une astreinte si celui-ci ne justifie pas avoir pris d’ici six mois les mesures demandées.

Le Conseil d’État fixa cette astreinte à 10 millions d’euros par semestre, soit plus de 54.000 euros par jour, compte tenu du délai écoulé depuis sa première décision, de l’importance du respect du droit de l’Union européenne, de la gravité des conséquences en matière de santé publique et de l’urgence particulière qui en résulte.

Il jugea pour la première fois que, si l’État ne prenait pas les mesures nécessaires dans le délai imparti, cette somme pourrait être versée non seulement aux associations requérantes mais aussi à des personnes publiques disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’État et dont les missions sont en rapport avec la qualité de l’air ou à des personnes privées à but non lucratif menant des actions d’intérêt général dans ce domaine.

Il précisa enfin que ce montant, le plus élevé jamais retenu par une juridiction administrative française à l’encontre de l’Etat, pourra être révisé par la suite, y compris à la hausse, si la décision de 2017 n’a toujours pas été pleinement exécutée.

Source : CE, 10 juillet 2020, n° 428409. Voir à ce sujet :

• Pollution atmosphérique : l’Etat de nouveau — et très lourdement — condamné, ce jour. Revenons en détails sur l’état du droit en ce domaine. 

XI. Débats sur la mise en oeuvre de l’astreinte

1/ l’astreinte n’est pas d’un versement automatique. Il faut saisir de nouveau le juge d’autant que celui-ci n’a pas fixé les bénéficiaires de cette astreinte (qui ne sont pas nécessairement à 100 % les primo-requérants)

2/ en plus la formulation retenue par le Conseil d’Etat ne permet pas de savoir si la somme n’est due qu’au terme du second semestre ou (moins probable) si c’est un quantum par jour. Le juge a donc à ce stade une marge de manoeuvre. Si l’Etat est jugé comme ne s’étant pas exécuté dans plus de six mois, nul doute qu’il devra l’astreinte. Mais si cela est jugé par exemple dans trois mois, l’astreinte serait-elle alors au prorata des jours entre la fin de ces 6 mois et la date où le CE rendra sa décision ? sans doute… au choix du juge cela dit.

3/ le juge s’accorde de toute manière une marge de manœuvre à ce stade (pour un cas manifeste : CE, 4 juillet 2001, n° 225740).

4/ le point de connaître même les bénéficiaires de l’astreinte n’est pas chose aisée quand, comme en l’espèce, cela n’est pas fixé dès la première décision, le juge pouvant décider de ventiler cette somme par exemple entre les requérants et d’autres personnes morales indépendantes de lui en charge d’agir en ce domaine.

Voir aussi à ces sujets deux articles :

• un de M. Alain Gioda :  https://blogs.futura-sciences.com/gioda/2021/01/03/monde-3-chronologie-changement-climatique-cop-et-action-climat-2019/
• un, bien fait, par une société : https://www.r-pur.com/blogs/air/comprendre-facilement-la-pollution-air-les-particules-fines-pm-2-5?utm_source=google&utm_medium=cpc&gclid=EAIaIQobChMI1ZKF9uKY7gIVI-LmCh24iAMBEAAYASAAEgJAwPD_BwE

XII. Timides mesures entre 2020 et 2021

Entre 2020 et 2021, en dépit des appels à en faire plus, y compris de la Cour des comptes, l’Etat a peu réformé ce régime :

• ICPE ; pollution atmosphérique… l’Etat ajuste les règles, a minima, après Lubrizol… tandis que la Cour des comptes en appelle à de plus vastes réformes 
• Pollution atmosphérique : ajustement des indices ATMO 
• Pollution atmosphérique : un petit, tout petit, souffle d’air au JO de ce matin 
• Polluants atmosphériques : un autre petit pas (vers une approbation de l’amendement au protocole de Göteborg, relatif aux particules fines) 
• Des nouvelles précisions sur l’obligation de mettre en place une zone à faible émission mobilité (ZFE) 
• et la future loi climat /résilience (avec un petit volet sur ce point) :
  • Voici le texte, définitivement voté au Parlement, rapidement commenté, de la loi climat / résilience… avant passage au Conseil constitutionnel 
  • Projet de loi climat / résilience : fumée blanche au Parlement pour moins de gaz à effet de serre 
  • La position du Sénat sur le projet de loi Climat / résilience [VIDEO avec WEKA] 

Voir aussi deux sujets connexes :

• Une très ambitieuse « loi européenne sur le climat », suivie ce jour par la présentation d’un « paquet climat » par la Commission 
• Dans l’affaire, dite « du Siècle » : condamnation de l’Etat pour « carences fautives » en matière de « respect de ses engagements en matière de lutte contre le changement climatique » 
• Plan d’action climat du MTE 
• SNBC : le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation présente son plan d’actions 

XIII. La décision en août 2021 (forte symboliquement ; financièrement amusante puisqu’elle revient pour l’Etat à se financer lui-même)

XIII.A. Résumé de la décision ainsi rendue (reprenant entre autres des passage du communiqué du Conseil) 

Sur cette astreinte, après avoir reçu les éléments transmis par le Gouvernement pour justifier son action ainsi que les observations des associations requérantes, le Conseil d’État a tenu une audience publique le 12 juillet dernier. Il a rendu sa décision aujourd’hui.

Par la décision de ce jour, le Conseil d’État constate que, depuis sa décision de juillet 2020, les nouvelles données transmises montrent que les seuils limites sont toujours dépassés dans plusieurs zones et que des actions supplémentaires restent donc nécessaires. En 2019, 5 zones ont encore enregistré un taux de dioxyde d’azote supérieur aux seuils limites (Paris, Lyon, Marseille-Aix, Toulouse et Grenoble) et une concernant les particules fines (Paris). Les données provisoires fournies par les parties pour 2020 indiquent que les dépassements persistent pour Paris et Lyon et que les taux ne sont que légèrement inférieurs aux seuils limites pour les trois autres zones, alors même que plusieurs sources de pollution, notamment la circulation routière, ont été très fortement diminuées avec les mesures prises pour faire face à la crise sanitaire.

Les mesures prises ne permettront pas d’améliorer la qualité de l’air dans le délai le plus court possible

Le Gouvernement a indiqué avoir pris plusieurs mesures de réduction de la pollution de l’air depuis juillet 2020 : lancement d’une procédure d’évaluation des politiques publiques en matière de qualité de l’air, instauration de nouvelles zones à faible émission (ZFE), encouragements à la conversion du parc automobile national vers des véhicules moins polluants, interdiction progressive des chaudières à gaz ou à fioul…

Si le Conseil d’État estime que ces mesures devraient avoir des effets positifs sur la qualité de l’air, il relève que des interrogations demeurent pour plusieurs d’entre-elles sur leurs effets concernant le retour sous les valeurs limites comme sur le délai de ce retour. Le Conseil d’État relève en outre qu’aucun nouveau plan de protection de l’air n’a été adopté pour les zones concernées, alors que ces plans constituent aujourd’hui un outil connu et adapté pour préciser les actions à mener et évaluer dans quel calendrier elles permettront de repasser sous les valeurs limites.

Pour ces raisons, le Conseil d’État juge que, malgré les mesures prises et en dépit d’une réelle amélioration de la situation dans plusieurs régions en dépassement, les mesures prises par le Gouvernement ne sont pas suffisantes pour considérer que sa décision de 2017 est pleinement exécutée.

10 millions d’euros d’astreinte pour la période allant de janvier à juillet 2021

Le Conseil d’État condamne ainsi l’État au paiement de l’astreinte pour le 1^ersemestre (11 janvier – 11 juillet 2021). Compte tenu, à la fois, de la durée du dépassement des valeurs limites (depuis 2005 pour le PM10 et 2010 pour le NO₂) mais aussi des mesures prises depuis juillet 2020, le montant de l’astreinte n’est ni majoré ni minoré et est fixé à 10 millions d’euros, comme prévu par la décision du 10 juillet 2020.

L’astreinte sera répartie entre l’association Les Amis de la Terre qui a saisi initialement le Conseil d’État et plusieurs organismes et associations engagés dans la lutte contre la pollution de l’air pour le surplus.

Mais une partie importante de ces structures sont des structures de l’Etat. C’est d’ailleurs un des apports de cette décision que de l’autoriser et de le cadrer. Voir ci-après XIII.B et XIII.C. 

À la suite de cette décision, le Conseil d’État réexaminera début 2022 les actions du Gouvernement pour la période de juillet 2021 à janvier 2022 et, si elles ne sont pas toujours suffisantes, pourra à nouveau ordonner le paiement d’une nouvelle astreinte de 10 millions d’euros, qui pourra éventuellement être majorée ou minorée. Il pourra, à cette occasion, maintenir ou modifier la répartition du produit de l’astreinte.

XIII.B. Les bénéficiaires de l’astreinte de 10 millions d’euros : une amende en circuit fermé 

L’astreinte pour le 1^er semestre 2021 sera repartie de la façon suivante :

• 100 000 euros à l’association Les Amis de la Terre
Association de protection de l’Homme et de l’environnement, qui a initialement saisi le Conseil d’État

• 3,3 millions d’euros à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe)
Activités d’orientation, d’animation de la recherche, d’information et d’incitation dans le domaine environnemental et notamment la prévention et la lutte contre la pollution de l’air

• 2,5 millions d’euros au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema)
Conseil, assistance, études, contrôle, innovation, expertise, recherche notamment dans le domaine de la qualité de l’air extérieur

• 2 millions d’euros à l’Agence nationale de sécurité sanitaire, de l’alimentation, de l’environnement et du travail (Anses)
Activités liées la sécurité sanitaire humaine, notamment dans le domaine de l’environnement et des risques liés à la qualité de l’air

• 1 million d’euros à l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris)
Prévention des risques que les activités économiques font peser sur la santé des personnes, ainsi que sur l’environnement, parmi lesquels les risques liés à la qualité de l’air

• 350 000 euros à l’association Air Parif
• 350 000 euros à l’association Atmo Auvergne Rhône-Alpes
• 200 000 euros à l’association Atmo Occitanie
• 200 000 euros à l’association Atmo Sud

Associations agréées appartenant au réseau Atmo France (fédération des associations de surveillance de la qualité de l’air) remplissant des missions de surveillance de l’air et de l’atmosphère ainsi que d’aide à l’évaluation des actions de lutte contre la pollution de l’air dans les régions encore concernées par les dépassements en cause.

NB : l’ADEME, le CEREMA et l’ANSES (voire l’INERIS) sont des structures également importantes et indépendantes, mais ce sont tout de même des structures relevant juridiquement et financièrement de l’Etat, ce qui conduit à relativiser la gêne pour l’Etat de cette astreinte qui, outre son montant qui reste faible au niveau de ce qu’est le budget de l’Etat; finit par financer des structures financées par l’Etat. La situation est un peu différente pour les ATMO dont le régime juridique et le financement sont très différents. 

ON peut rire de cette amende en (partie en) circuit fermé, comme si ma poche droite était condamnée à verser un billet à ma poche gauche (ou réciproquement). 

Mais la réalité est plus subtile car l’Etat se trouve obligé de verser plus que prévu à ces structures là… enfin… enfin… sauf si les dotations pour ces structures diminuent d’autant lors de la prochaine loi de finances, mais pour l’instant il semble que cela n’aie pas été le cas. 

N.B. : il s’est trouvé des observateurs pour dire, mais sans doute était-ce au second degré, voire au 4e, que cette décision posait problème car le Conseil d’Etat faisait plus confiance aux associations environnementales qu’à l’Etat ou aux autres personnes publiques en termes d’action pour l’environnement. Voir par exemple ici .  Si on enlève les structures parapubliques que sont AirParif et autres ATMO, cette assertion s’avère incontestable, mathématiquement, pour exactement 1% de la somme. 

XIII.C. Voici le résumé de la base Ariane sur cette décision (résumé des tables), résumé qui montre l’importance de celle-ci pour la partie « gestion des astreintes »

Non respect des valeurs limites en dioxyde d’azote et particules fines (directive 2008/50/CE et art. R. 221-1 du code de l’environnement) – Injonction d’élaborer les plans permettant de ramener les concentrations sous ces valeurs limites – 1) Inexécution partielle – Existence – 2) Conséquence – Astreinte semestrielle de 10 M?.

Décision n° 394254 du 12 juillet 2017 du Conseil d’Etat statuant au contentieux enjoignant l’élaboration et la mise en oeuvre, pour treize zones du territoire, de plans relatifs à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote, dans douze zones, et en particules fines PM10, dans trois zones, sous les valeurs limites fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement dans le délai le plus court possible et de les transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018. 1) Dernières données disponibles mettant, d’une part, en évidence un dépassement persistant des valeurs limites pour huit zones s’agissant du dioxyde d’azote et pour trois zones s’agissant des particules fines. Gouvernement ayant, d’autre part, adopté quatorze « feuilles de route », rendues publiques et transmises à la Commission européenne. Si ces documents précisent, de façon plus ou moins détaillée, pour chaque zone concernée, une liste d’actions concrètes à mener, leur échéancier de mise en oeuvre et les moyens à mobiliser, ils ne comportent, à l’instar des autres mesures mises en avant par le Gouvernement ne relevant pas des plans de protection de l’atmosphère (PPA), aucune estimation de l’amélioration de la qualité de l’air qui en est escomptée, ni aucune précision concernant les délais prévus pour la réalisation de ces objectifs, contrairement aux exigences posées à l’annexe XV de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 et transposées à l’article R. 222-15 du code de l’environnement. Révision des PPA n’ayant, enfin, abouti que pour deux zones, la révision des autres étant en cours ou non encore initiée. Nouveau PPA de la Vallée de l’Arve, qui comporte une série de mesures suffisamment précises et détaillées ainsi que des modélisations crédibles de leur impact permettant d’escompter un respect des valeurs limites d’ici 2022, pouvant être regardé comme assurant une correcte exécution de la décision du 12 juillet 2017. Nouveau PPA d’Ile de France ne pouvant, en revanche, être regardé comme tel dès lors que, bien qu’il mentionne des objectifs précis, les moyens à mettre en oeuvre et les autorités compétentes ainsi qu’une modélisation crédible des effets attendus, il se borne à retenir l’année 2025 comme objectif pour revenir en deçà des valeurs limites, sans que le Gouvernement justifie que cette date respecte l’exigence d’une période de dépassement la plus courte possible. L’Etat ne peut donc être regardé comme ayant pris des mesures suffisant à assurer l’exécution complète de la décision du 12 juillet 2017 pour les zones dans lesquelles un dépassement persistant des valeurs limites demeure observé, à l’exception de la vallée de l’Arve. 2) Par suite, eu égard au délai écoulé depuis l’intervention de la décision dont l’exécution est demandée, à l’importance qui s’attache au respect effectif des exigences découlant du droit de l’Union européenne, à la gravité des conséquences du défaut partiel d’exécution en termes de santé publique et à l’urgence particulière qui en découle, il y a lieu, dans les circonstances de l’affaire, de prononcer contre l’Etat, à défaut pour lui de justifier de cette exécution complète dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision, une astreinte de 10 millions d’euros par semestre jusqu’à la date à laquelle la décision du 12 juillet 2017 aura reçu exécution, étant rappelé que ce montant est susceptible d’être révisé à chaque échéance semestrielle à l’occasion de la liquidation de l’astreinte.

54-06-07-01 : Procédure- Jugements- Exécution des jugements- Astreinte-

Régime – 1) Prononcé – a) Décision statuant au fond ou décision ultérieure – b) Demandeurs recevables – i) Principe – Parties à l’instance ou personnes directement concernées – ii) Espèce – c) Fixation du montant – Illustration – Astreinte semestrielle de 10 M? – 2) Liquidation – a) Condition – Inexécution partielle ou totale ou exécution tardive – b) Affectation – i) Débiteur autre que l’Etat – Possibilité d’affecter une fraction au budget de l’Etat (2e al. de l’art. L. 911-8 du CJA) – ii) Etat débiteur – Possibilité d’affecter une fraction à une autre personne, publique ou privée .

1) a) Afin d’assurer l’exécution de ses décisions, la juridiction administrative peut prononcer une astreinte à l’encontre d’une personne morale de droit public ou d’un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, soit dans la décision statuant au fond sur les prétentions des parties sur le fondement de l’article L. 911-3 du code de justice administrative (CJA), soit ultérieurement en cas d’inexécution de la décision sur le fondement des articles L. 911-4 et L. 911-5 du même code. b) i) Il résulte des dispositions des articles L. 911-4 et R. 931-2 du CJA qu’ont qualité pour demander au Conseil d’Etat de prononcer une astreinte en cas d’inexécution d’une décision qu’il a rendue non seulement les parties à l’instance en cause mais également les parties directement concernées par l’acte qui a donné lieu à cette instance. ii) En l’espèce, la demande d’astreinte est irrecevable en ce qui concerne les associations qui ne peuvent être regardées comme des parties intéressées au sens de l’article R. 931-2 du code de justice administrative parce que leur champ d’action territorial ne couvre aucune des zones concernées par l’injonction prononcée par la décision dont l’exécution est demandée, d’une part, ou eu égard à leur objet social, d’autre part. c) Décision n° 394254 du 12 juillet 2017 du Conseil d’Etat statuant au contentieux enjoignant l’élaboration et la mise en oeuvre, pour treize zones du territoire, de plans relatifs à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote, dans douze zones, et en particules fines PM10, dans trois zones, sous les valeurs limites fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement dans le délai le plus court possible et de les transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018. L’Etat ne peut être regardé comme ayant pris des mesures suffisant à assurer l’exécution complète de la décision du 12 juillet 2017 pour les zones dans lesquelles un dépassement persistant des valeurs limites demeure observé, à l’exception de la vallée de l’Arve. Eu égard au délai écoulé depuis l’intervention de la décision dont l’exécution est demandée, à l’importance qui s’attache au respect effectif des exigences découlant du droit de l’Union européenne, à la gravité des conséquences du défaut partiel d’exécution en termes de santé publique et à l’urgence particulière qui en découle, il y a lieu, dans les circonstances de l’affaire, de prononcer contre l’Etat, à défaut pour lui de justifier de cette exécution complète dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision, une astreinte de 10 millions d’euros par semestre jusqu’à la date à laquelle la décision du 12 juillet 2017 aura reçu exécution, étant rappelé que ce montant est susceptible d’être révisé à chaque échéance semestrielle à l’occasion de la liquidation de l’astreinte. 2) a) En cas d’inexécution totale ou partielle ou d’exécution tardive de la décision, la juridiction procède, en vertu de l’article L. 911-7 du CJA, à la liquidation de l’astreinte. b) i) En vertu du premier alinéa de l’article L. 911-8 de ce code, la juridiction a la faculté de décider, afin d’éviter un enrichissement indu, qu’une fraction de l’astreinte liquidée ne sera pas versée au requérant, le second alinéa prévoyant que cette fraction est alors affectée au budget de l’État. ii) Toutefois, l’astreinte ayant pour finalité de contraindre la personne morale de droit public ou l’organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public à exécuter les obligations qui lui ont été assignées par une décision de justice, ces dispositions ne trouvent pas à s’appliquer lorsque l’Etat est débiteur de l’astreinte en cause. Dans ce dernier cas, lorsque cela apparaît nécessaire à l’exécution effective de la décision juridictionnelle, la juridiction peut, même d’office, après avoir recueilli sur ce point les observations des parties ainsi que de la ou des personnes morales concernées, décider d’affecter cette fraction à une personne morale de droit public disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’Etat et dont les missions sont en rapport avec l’objet du litige ou à une personne morale de droit privé, à but non lucratif, menant, conformément à ses statuts, des actions d’intérêt général également en lien avec cet objet.

 

XIII.D. Voici cette décision 

Lire la décision en ligne

 Décision n° 428409 du Conseil d’État – 10 juillet 2020

XIV. Puis les réformes de 2021 à 2022 ont suivi, lentement, leur chemin

Ensuite, entre 2021 et 2022, nous noterons :

• l’OMS qui renforce ses lignes directrice en ce domaine. Mais cela n’est ni imputable à la France, ni juridiquement contraignant. Voir :
  • https://blog.landot-avocats.net/2021/09/23/pollution-de-lair-loms-renforce-ses-lignes-directrices/
• été publié l’arrêté du 22 décembre 2021 établissant les listes d’agglomérations de plus de 100 000, 150 000 et 250 000 habitants conformément à l’article R. 221-2 du code de l’environnement et à l’article L. 2213-4-1 du code général des collectivités territoriales (NOR : TRER2137357A) qui remplace un arrêté précédent qui, lui, était du 28 juin 2016.
  L’essentiel de cet arrêté réside dans ses annexes, ci-dessous reproduites. Mais voici aussi un accès intégral à ce texte en version pdf :
  • Arrêté du 22 décembre 2021 établissant les listes d’agglomérations
  • voir notre article : https://blog.landot-avocats.net/2021/12/30/pollution-quelles-sont-les-agglomerations-tenues-dadopter-un-plan-de-mobilite-une-surveillance-adaptee-de-la-qualite-de-lair-une-zfe-un-ppa/
• grosse évolution pour ce qui est de la pollution dans les métros et autres réseaux ferroviaires souterrains (décret n° 2021-1763 du 23 décembre 2021) :
  • voir notre article détaillé : https://blog.landot-avocats.net/2021/12/24/pollution-dans-les-metros-et-autres-reseaux-ferroviaires-souterrains-bouffee-dair-pur-au-pied-du-sapin/
• arrêté du 11 avril 2022 modifiant l’arrêté du 21 juin 2016 établissant la nomenclature des véhicules classés en fonction de leur niveau d’émission de polluants atmosphériques en application de l’article R. 318-2 du code de la route et rejet par le Conseil d’Etat du recours en référé suspension sur ce point (CE, 1er septembre 2022, n° 466453). Voir notre article :
  • https://blog.landot-avocats.net/2022/09/05/affaire-critair-1-nouvelle-illustration-des-exigences-quant-a-lurgence-en-refere-suspension/
• arrêté du 22 décembre 2021 (NOR : TRER2137357A) et décret n° 2022-99 du 1er février 2022 en matière de ZFE (voir ici notre article et un lien vers une de nos vidéos à ce sujet : https://blog.landot-avocats.net/2022/02/04/les-zfe-lancees-avant-la-loi-climat-resilience-peuvent-continuer-leur-chemin-procedural/).

XV. Puis vint la décision de ce jour réitérant l’astreinte, deux fois

 

Tout est dit par le communiqué de presse du Conseil d’Etat qui retrace de toute manière très rapidement tout ce qui vient d’être évoqué… et en tout état de cause, la Haute Assemblée vient, ni plus ni moins, de réitérer sa décision d’août dernier, pour deux semestres à 10 M € chacun. Ce qui sanctionne la faiblesse des politiques de ces dernières années et, avant, de ces dernières décennies. Mais à chaque fois que des taxes carbones sont créées, le Peuple est dans la rue… Ou un fragment petit, mais bruyant, du peuple.

Enfin… Revenons audit communiqué qui résume bien tout ceci :

Après avoir ordonné à l’Etat, depuis 2017, de faire respecter les normes européennes, reprises en droit français, de qualité de l’air, le Conseil d’État le condamne aujourd’hui à payer deux nouvelles astreintes de 10 millions d’euros pour les deux périodes allant de juillet 2021 à janvier 2022 et de janvier à juillet 2022. Si des améliorations dans la durée ont été constatées, les seuils limites de pollution au dioxyde d’azote – qui doivent être respectés depuis 2010 – restent dépassés dans plusieurs zones en France, notamment dans les agglomérations de Paris, Lyon et Marseille. A ce jour, les mesures prises par l’État ne garantissent pas que la qualité de l’air s’améliore de telle sorte que les seuils limites de pollution soient respectés dans les délais les plus courts possibles.
Saisi par plusieurs associations de défense de l’environnement, le Conseil d’État a ordonné le 12 juillet 2017 à l’État de mettre en œuvre des plans pour réduire les concentrations de dioxyde d’azote (NO2) et de particules fines (PM10) dans 13 zones en France, afin de respecter la directive européenne sur la qualité de l’air. Constatant trois ans plus tard que les mesures prises étaient insuffisantes pour atteindre cet objectif, il a condamné l’État à agir, sous peine d’une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard.
Le 4 août 2021, le Conseil d’État condamnait l’État à payer une première astreinte de 10 millions d’euros pour le premier semestre de l’année 2021, observant que les seuils limites restaient dépassés dans 5 zones. Après analyse des nouveaux éléments fournis par le ministère chargé de l’écologie, le Conseil d’État liquide aujourd’hui deux nouvelles astreintes pour le second semestre 2021 et le premier semestre 2022, soit un montant total de 20 millions d’euros.
Une situation qui s’améliore mais qui reste mauvaise dans plusieurs zones
Les derniers chiffres montrent que la situation s’est globalement améliorée mais qu’elle reste fragile ou mauvaise dans quatre zones. La zone de Grenoble ne présente plus de dépassement en matière de concentration en dioxyde d’azote, ni la zone de Paris, en matière de concentration en particules fines PM 10.
Toutefois, la situation de la zone de Toulouse reste fragile en 2021 avec une concentration moyenne annuelle de dioxyde d’azote juste en dessous de la valeur limite mais en augmentation par rapport à 2020. Pour les zones de Paris, Lyon et Aix-Marseille, si la moyenne annuelle de concentration en dioxyde d’azote a globalement diminué en 2021 par rapport à 2019, les seuils limites y ont été dépassés. 
Les mesures prises ne garantissent pas une amélioration dans les délais les plus courts possibles
Le Conseil d’État note que les mesures prises par le Gouvernement dans le secteur des transports (aides à l’acquisition de véhicules moins polluants, développement des mobilités dites douces, déploiement de bornes de recharge) et du bâtiment (interdiction des chaudières à fioul ou à charbon) devraient avoir des effets positifs sur les niveaux de concentration en dioxyde d’azote dans l’air ambiant pour l’ensemble du territoire national. Pour autant, les conséquences concrètes de ces mesures générales ne sont pas précisées pour les 3 zones de Paris, Lyon et Aix-Marseille qui dépassent encore les valeurs limites.
Le Conseil d’État observe également que le développement des nouvelles « zones à faibles émission mobilité » (ZFE-m) prévues par la loi Climat et résilience d’août 2021, avec la possibilité de restreindre la circulation des véhicules les plus polluants, peut permettre une baisse significative des niveaux de concentration. Il constate que des zones à faibles émission (ZFE) avaient déjà été instaurés précédemment à Paris et à Lyon et qu’aucune mesure nouvelle n’a été prise pour ces zones depuis la loi Climat. Le calendrier de mise en œuvre de restriction des véhicules les plus polluants a même été décalé à Paris. En parallèle, la ZFE-m de Toulouse n’est effective que depuis le 1e février 2022 et celle d’Aix-Marseille que depuis le 1e septembre 2022. Et ce, alors même que l’obligation d’y instaurer des ZFE y était antérieure à la loi Climat et résilience.
Le Conseil d’État constate enfin que si des procédures de révision de plusieurs plans de protection de l’atmosphère (PPA) ont été récemment engagées ou sont en voie de l’être, l’objectif de respect des seuils limites demeure très éloigné et n’est accompagné d’aucun élément permettant de considérer ces délais comme étant les plus courts possibles. Or la date butoir pour respecter les valeurs maximales de concentration en dioxyde d’azote dans l’air ambiant était fixée par la directive européenne au 1er janvier 2010.
Deux astreintes de 10 millions d’euros
Compte tenu tout à la fois de la persistance du dépassement des seuils limites mais aussi des améliorations constatées depuis la dernière décision du Conseil d’État du 4 août 2021, le montant de l’astreinte semestrielle n’est ni majoré ni minoré. Il reste fixé, pour la période allant du 12 juillet 2021 au 12 juillet 2022, à 10 millions d’euros par semestre de retard, comme prévu par la décision du 10 juillet 2020, ce qui conduit au montant total de 20 millions d’euros pour les deux semestres en cause
L’astreinte sera de nouveau répartie entre l’association Les Amis de la Terre qui a saisi initialement le Conseil d’État en 2017 et plusieurs organismes et associations engagés dans la lutte contre la pollution de l’air, sur les mêmes bases que celles qui avaient été retenues en par la décision du 4 août 2021, moyennant un renforcement relatif des sommes attribuées aux associations en charge du suivi de la qualité de l’air. 
À la suite de la présente décision, le Conseil d’État réexaminera en 2023 les actions de l’État menées à partir du second semestre 2022 (juillet 2022-janvier 2023). 

Et voici cette nouvelle décision avec des ventilations d’astreinte dans la même lignée :

• CE, ord., 17 octobre 2022, n°428409