La fiscalité locale dans la perspective du ZAN (étude du CPO pour la commission des finances du Sénat)

Par lettre du 7 juin 2022, le président de la commission des finances du Sénat a demandé au Conseil des prélèvements obligatoires (CPO, institution associée à la Cour des comptes), , en application de l’article L. 331-3 du code des juridictions financières, de réaliser une étude relative à la prise en compte, par notre système fiscal, de l’objectif de zéro artificialisation nette des sols (ZAN).

Des objectifs de sobriété foncière ont été introduits dans le droit français pour la première fois par la loi du 13 décembre 2000 dite loi SRU. Depuis lors, ces objectifs ont été précisés et rendus plus contraignants. L’objectif de ZAN est ainsi apparu pour la première fois dans le plan biodiversité de 2018 avant d’être consacré par la loi
du 22 août 2021 dit loi « Climat et résilience ». Ce texte fixe des objectif contraignants selon une démarche pluriannuelle organisée en deux étapes :

• de 2021 à 2031, le rythme d’artificialisation des espaces naturels agricoles et forestiers (ENAF) doit être divisé par deux par rapport au rythme de consommation réelle de ces espaces observée sur les dix années précédentes ;
• d’ici à 2050, la France doit atteindre l’objectif de zéro artificialisation nette des sols.

La réflexion sur l’atteinte de l’objectif ZAN doit s’inscrire dans le cadre plus vaste de la transition écologique et solidaire dont elle n’est pas détachable. Elle doit également s’inscrire dans le cadre d’une politique d’aménagement du territoire qui devra intégrer les conséquences de la rupture des continuité écologiques, de l’altération des paysages et de l’accroissement des émissions de carbone liées à l’activité humaine.

L’objet du présent rapport est de répondre aux questions suivantes :
la fiscalité locale va-t-elle modifier les recettes de la fiscalité des collectivités territoriales et de leurs groupements et si oui, quels ajustements peuvent être envisagés ?

Le titre I de ce rapport est clair :

• La fiscalité locale n’est pas responsable à titre principal de l’artificialisation et peut devenir un outil plus efficace au service de l’objectif ZAN 

Citons ensuite tous les titres et sous-titres de la partie II car ceux-ci s’avèrent d’une grande clarté :

• Un changement de paradigme pour la fiscalité locale du fait du ZAN 
• A – Les rentes engendrées par un foncier plus rare devront être mutualisées
• B – Le ZAN peut générer une redistribution de la dynamique des recettes foncières qu’il faudra accompagner
• C – Le ZAN est une composante nouvelle d’un système de financement des collectivités à bout de souffle

Puis le III, plus prospectif, est intitulé « Des travaux complémentaires sont nécessaires avant de donner un rôle plus important à la fiscalité locale dans la mise en œuvre du ZAN ».

D’où les recommandations suivantes :

• Recommandation n°1 :Supprimer le critère du nombre d’habitants (50 000 habitants,) tout en conservant le critère de tension sur le marché immobilier, pour la taxe sur les logements vacants et la majoration de taxe d’habitation sur les résidences secondaires.
• Recommandation n°2 : Fusionner les deux taxes sur les logementsvacants en une taxe unique et la transformer en impôt local.
• Recommandation n°3 : Inscrire à l’ordre du jour des assembléesmunicipales et communautaires, dans le cadre du rapport triennal surl’artificialisation des sols, un débat portant sur le recours auxinstruments fiscaux concourant à l’objectif ZAN.
• Recommandation n°4 : Réserver les exonérations de taxes locales auxopérations sur zones déjà artificialisées, en particulier les opérations derecyclage urbain
• Recommandation n°5 : Augmenter le taux de la taxe locale sur les plus-values de cessions de terrains nus rendus constructibles et envisager la suppression de la clause « des 18 ans ».
• Recommandation n°6 : Intégrer les effets du ZAN dans les mécanismes de solidarité horizontaux et verticaux à destination des collectivités.
• Recommandation n°7 : Dans le cadre d’une refonte en profondeur du financement des collectivités, envisager l’affectation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) au bloc communal et étudier la pertinence de taux variables de DMTO en fonction du caractère artificialisant des opérations immobilières.
• Recommandation n°8 : Intégrer les conséquences de l’objectifZAN dans les projections réalisées pour la réforme des valeurs locatives cadastrales et envisager des mesures de correction ou de compensation si les résultats vont dans un sens contraire à cet objectif.
• Recommandation n°9 : Confier aux administrations compétentes le chiffrage de l’impact économique et financier lié à la mise en œuvre du ZAN (y compris les incidences fiscales pour les collectivités) et identifier les pistes de financement et de mutualisation envisageables.
• Recommandation n°10 : Etudier l’extension de la couverture géographique des établissements publics fonciers à l’ensemble du territoire national et la taxe spéciale d’équipement affectée à leur financement. Recommandation n°11 : Étudier la pertinence d’introduire un système de bonus-malus dans le calcul de la taxe d’aménagement pour favoriser les opérations de dépollution/réaménagement et taxer davantage les opérations artificialisantes. 

Source :

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