Dans une affaire sur les néonicotinoïdes, le Conseil d’Etat 1/ rejette les recours de l’agriculture intensive 2/ précise la procédure entre la France et l’UE en matière de « mesures conservatoires »

Le Conseil d’Etat valide l’interdiction générale des néonicotinoïdes, y compris au regard du droit européen. 

Il le fait au terme d’un arrêt qui lui permet de mieux préciser les procédures applicables entre l’Etat français et la Commission lorsqu’il s’agit d’adopter une « mesure conservatoire provisoire nécessaire à la protection de la santé humaine ou animale ou de l’environnement », ainsi que le contrôle du juge en ce domaine (limité à un contrôle restreint).


Les faits : un nouveau round pour le Roundup

Le Conseil constitutionnel avait jugé conforme à la Constitution, compte tenu de l’ensemble des garanties dont elle était assortie et en particulier de son application limitée exclusivement jusqu’au 1er juillet 2023, la possibilité de déroger à l’interdiction d’utiliser des produits phytopharmaceutiques contenant des néonicotinoïdes.

A cette occasion, le Conseil constitutionnel avait développé d’intéressants développements sur la charte de l’environnement et il avait précisé un cadre strict pour cette régression/mesure transitoire, mais il s’était refusé à aller au delà en dégageant ce qui eût pu être un principe plus fort de non régression en la matière.

Voir Décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020 :

Cela avait ensuite donné lieu à une décision intéressante du Conseil d’Etat, toujours sur la fameuse question de la dérogation temporaire propre à la culture betteravière :

Pour les tenants d’une agriculture sans produits phytopharmaceutiques contenant des néonicotinoïdes, c’était une victoire pour l’essentiel que la France ait adopté ces textes, même si le délai laissé à l’agriculture intensive pour s’adapter et la dérogation pour les betteraves avaient des relents d’amertume.

Mais pour les tenants de ladite agriculture intensive, inquiets en termes de transition, justement, et de concurrence mondiale, ces délais et cette dérogation n’étaient que peu de chose.

Les tenants du Roundup tentèrent donc un nouveau round. Un nouveau match. Devant le Conseil d’Etat, mais avec un nouveau front : celui de l’éventuelle contradiction entre la position française et le droit européen.

Mais c’est raté : la semaine passée, la Haute Assemblée a rejeté leur recours. Mais cette affaire est intéressante en termes de procédure sur les saisines de la Commission européenne en de tels domaines.

 

I. Les termes du débat juridique

I.A. L’inconventionnalité, un angle d’attaque au contentieux qui, en l’espèce, était puissant   

Il y avait eu notification à la Commission européenne, le 2 février 2017, d’un projet de décret énumérant les substances actives de la famille des néonicotinoïdes présentes dans les produits phytopharmaceutiques visées par l’interdiction d’utilisation énoncée au II de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime (CRPM ; 4e alinéa de l’article 5 de la directive 2015/1535 du 9 septembre 2015 et non sur le règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009).

La Commission avait répondu, le 3 août 2017, à la notification de ce projet, en se référant au règlement (CE) n° 1107/2009.

Il en avait résulté le décret n° 2018-675 du 30 juillet 2018 relatif à la définition des substances actives de la famille des néonicotinoïdes présentes dans les produits phytopharmaceutiques, lequel avait inséré dans le CRPM (code rural et de la pêche maritime) un article D. 253-46-1 qui dispose que ces substances de la famille des néonicotinoïdes sont l’acétamipride, la clothianidine, l’imidaclopride, le thiaclopride et le thiaméthoxame.

C’était l’acte attaqué via ce contentieux.

Mais le débat de fond était celle de la compétence de la France pour décider d’une telle interdiction, alors que cette compétence est européenne (règlement n° 1107/2009 du 21 octobre 2009) au stade, non pas de l’autorisation de mise sur le marché (AMM) qui relève des Etats… mais au stade, en amont, de l’approbation des substances actives relève de la Commission européenne.

Bref il  y avait là pour l’Etat un risque « d’inconventionnalité » de sa mesure. Cet angle d’attaque de la part des requérants était tout sauf faible, comme le soulignera le rapporteur public dans ses intéressantes conclusions (voir ici les pages 2 et 3 de ce texte, sur le site du CE). 

Europe EU UE drapeau
Crédits photographiques : Markus Spiske (Unsplash)

I.B. La défense, émanant d’un intervenant, fondée sur la notion de « mesure de sauvegarde »  était opérante. Encore fallait-il démontrer un risque justifiant celle-ci, d’une part, et le respect de la procédure, d’autre part. 

Mais la ligne de défense vint, non pas d’abord de l’Etat, mais d’un intervenant ; ne s’agissait-il pas d’une « mesure de sauvegarde » au sens de ce régime de droit européen, même si ce n’est pas ainsi que le Ministre l’avait présentée ?

Ces mesures de sauvegarde des articles 69 et 71 du règlement n° 1107/2009 prévoient que :

« lorsqu’il apparaît clairement qu’une substance active, un phytoprotecteur, un synergiste ou un coformulant approuvé ou un produit phytopharmaceutique qui a été autorisé en vertu du présent règlement est susceptible de constituer un risque grave pour la santé humaine ou animale ou l’environnement et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante au moyen des mesures prises par l’État membre ou les États membres concernés, des mesures visant à restreindre ou interdire l’utilisation et/ou la vente de la substance ou du produit en question sont prises immédiatement selon la procédure de réglementation visée à l’article 79, paragraphe 3, soit à l’initiative de la Commission, soit à la demande d’un État membre ».

Le Conseil d’Etat va estimer que c’était bien le cas, ce qui imposait au préalable de démontrer :

  • d’une part qu’il y a dangerosité en la matière :
    • « un risque grave pour la santé humaine ou animale ou l’environnement et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante au moyen des mesures prises par l’État membre ou les États membres concernés »
  • d’autre part, que la procédure ad hoc a bien été respectée, ce qui pouvait donner lieu à quelques débats. 

II. Apports

II.A. Sur la dangerosité, le CE se limite un contrôle restreint    

La dangerosité sera démontrée par les parties défenderesse, par le rapporteur public, par l’arrêt… et par moult études. `

Sur cette dangerosité, l’apport de l’arrêt est de poser que sur ce point, le contrôle du juge de l’excès de pouvoir est limité à un contrôle restreint (censure, en opportunité, limitée à l’erreur manifeste d’appréciation donc). 

II.B. Sur la procédure, le CE détaille la procédure avec… souplesse pour l’Etat     

Reste la procédure. Ce qui était plus complexe en réalité. Il en résulte un mode d’emploi commode, un brin emprunt d’une souveraineté ombrageuse, mais qui pouvait aisément s’abriter derrière les formulations de l’arrêt C-514/19 du 8 octobre 2020, de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).

La Haute Assemblée impose qu’une telle mesure conservatoire provisoire nécessaire à la protection de la santé humaine ou animale ou de l’environnement (art. 71 du règlement européen du 21 octobre 2009), commence par une information officielle de la Commission :

  • avec une présentation claire des risques des substances et de l’absence d’alternative à l’adoption en urgence des mesures considérées
  • et aucune incidence en cas de fondement erroné de cette communication dans le cas où la Commission serait restée muette en réponse à celle-ci

Sources :     

Voir ici cet arrêt :  CE, 12 juillet 2021, n° 424617, à publier au rec. 

Voir les conclusions de M. Laurent Cytermann, rapporteur public :