TEOM et jurisprudence Auchan : encore un important arrêt du Conseil d’Etat (sur le volet TEOM / RS cette fois)

Au bout de 7 ans et demie d’application très stricte de sa jurisprudence Auchan et de son abondante postérité (I), le Conseil d’Etat a ces dernières semaines admis fait évoluer sa jurisprudence en matière de prise en compte des charges transversales, d’une part, et de prescription quadriennale en cas d’action en reconnaissance de droits, d’autre part (II).

Or, voici hier, que le Conseil d’Etat a encore rendu une décision importante en ce domaine… admettant la possibilité de financer le traitement des déchets non ménagers concurremment par la redevance spéciale dans le régime actuel (postérieur à 2016 donc), sous certaines conditions (III). Il en résulte notamment qu’il faut faire masse des deux (TEOM et RS) pour apprécier si la TEOM est trop excédentaire ou non. 

Il en résulte que petit à petit, la jurisprudence Auchan, du point de vue des collectivités, commence enfin à atteindre l’âge de raison. 

I. Rappels généraux sur la jurisprudence AUCHAN et son abondante postérité

Il y a 7 ans et demie, une mini révolution bouleversait le monde des déchets, et cette révolution est loin d’être achevée. .

Source : CE, 31 mars 2014, Auchan, n°368111.

Schématiquement, le juge estime :

  • que la TEOM est une ressource dédiée et affectée aux OM et qu’il est interdit d’avoir une TEOM trop excédentaire… ou plus précisément, pour reprendre la formulation du juge, dont le taux ne doit pas « être manifestement disproportionné » par rapport au montant des dépenses « tel qu’il peut être estimé à la date du vote de la délibération fixant ce taux »
  • qu’il doit exercer un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur l’équilibre du budget.
  • que loi impose de prendre en compte la notion de « dépense réelle d’investissement », mais sans que soit précisée par le législateur la faculté d’intégrer les provisions, les sommes conservées pour un futur autofinancement dans le cadre d’un plan pluriannuel d’investissement (PPI)
  • qu’il n’est que très peu possible, pour caricaturer ce qui est déjà parfois caricatural au naturel, de prendre en compte des dépenses indirectes portées par le budget général (comme on l’impose inversement, pourtant, en matière scolaire pour le forfait élève aux écoles privées !)
  • qu’il n’est pas légal (sauf pour des pourcentages très faibles) de prévoir un excédent de précaution
  • que dès lors cette erreur manifeste d’appréciation… se trouve parfois constituée dans des cas qui sont pour le gestionnaire public loin d’être manifestes ! Dans l’affaire « Auchan » concernant Lille Métropole, le juge avait tout de même censuré un excédent… de 2,5 % du budget ! Soit un niveau correspondant à une marge de sécurité… Mais dans d’autres cas, des excédents de 6, 8, 9… et même 14,6 % ont pu être validés, au terme d’une appréciation au cas par cas qui doit conduire sur le terrain à une anticipation prudente, à des justifications à sécuriser très en amont, etc.

Nos blogs ont souvent traité de cette question :

En 8 mn 24, Maîtres Yann et Eric Landot ont présenté, récemment, conjointement l’état du droit à ce sujet… qui reste inquiétant pour les services financiers et les services en matière de déchets… surtout depuis des décisions rendues en 2019 et 2020.

II. le Conseil d’Etat a ces dernières semaines admis fait évoluer sa jurisprudence en matière de prise en compte des charges transversales, d’une part, et de prescription quadriennale en cas d’action en reconnaissance de droits, d’autre part.

II.A. En octobre 2021, le CE a enfin clairement admis des prises en compte d’une  « quote-part du coût des directions ou services transversaux centraux de la collectivité, calculée au moyen d’une comptabilité analytique permettant d’identifier avec suffisamment de précision les dépenses directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets »

Tout d’abord, le Conseil d’Etat a :

  • rappelé sa jurisprudence aujourd’hui classique et ferme à ce sujet :
    • La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) susceptible d’être instituée sur le fondement du I de l’article 1520 du code général des impôts (CGI) n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l’établissement de coopération intercommunale (EPCI) compétent pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. »

Il s’ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour ce service, « déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les article L. 2331-2 et L. 2331-4 du CGCT, relatives à ces opérations » (reprise de la formulation de l’arrêt précédent, du 1er juillet 2020, n° 424288)

Puis on continue à décliner le mode d’emploi tel que forgé au fil des jurisprudences :

« Les dépenses susceptibles d’être prises en compte sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du CGCT et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, telle qu’elle peut être estimée à la date du vote de la délibération fixant le taux de la taxe.»

Puis vient (enfin ! cela faisait 7 ans et demie qu’on l’attendait, au moins avec une formulation aussi claire, correspondant enfin à un mode d’emploi logique, le même que celui qu’on trouve par exemple pour les forfaits scolaires pour les écoles privées) :

« Peuvent être incluses, dans les dépenses de fonctionnement à prendre en compte au titre du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers, les dépenses correspondant à une quote-part du coût des directions ou services transversaux centraux de la collectivité, calculée au moyen d’une comptabilité analytique permettant, par différentes clés de répartition, d’identifier avec suffisamment de précision les dépenses qui, parmi celles liées à l’administration générale de la métropole, peuvent être regardées comme ayant été directement exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du CGCT. »

Attention ; le mot « directement » n’est pas à prendre à la légère en droit. La comptabilité analytique devra donc se faire en imposant par exemple des suivis précis pour prouver le caractère direct de telle ou telle tâche, opération, à imputer comptablement sur les charges affectées aux OM…

Source : CE, 22 octobre 2021, N° 434900, à publier en intégral au recueil Lebon

 

II.B. Puis le 15 novembre 2021, le Conseil d’Etat a admis que, dans le cadre d’une action en reconnaissance de droits (une des variantes des class actions à la française), la prescription quadriennale est interrompue même si la réclamation préalable a été adressée à la « mauvaise » administration (en matière de TEOM en l’espèce)

Action en reconnaissance de droits (une des variantes des class actions à la française) : la prescription quadriennale est-elle interrompue si la réclamation préalable a été adressée à la « mauvaise » administration, autrement posé à une administration incompétente en droit pour ledit litige ?
Réponse du Conseil d’Etat (dans, de nouveau, une affaire de TEOM) : OUI. Une réponse agrémentée de nombreuses et utiles précisions, au terme d’un arrêté à publier en intégral au rec. 

Les « Class actions » à la française ont été introduites en droit français du contentieux  (judiciaire comme administratif) par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 et par le décret n° 2017-888 du 6 mai 2017, ainsi que le présent blog s’en est fait l’écho :

Ces actions collectives peuvent prendre la forme :

  • SOIT des « actions de groupe »
  • SOIT des « actions en reconnaissance de droits » (article L. 77-12-1 du code de justice administrative ; CJA).

Le but est que d’une part nulle personne lésée ne puisse être laissée de côté par peur des frais contentieux ou par méconnaissance et, d’autre part, de regrouper en un contentieux, et un seul, les contentieux de masse…

Voir par exemple

Le Conseil d’Etat vient de donner le mode d’emploi de ce régime au regard des règles de prescription quadriennale. Le Conseil d’état a posé :

  • qu’il résulte de l’article L. 77-12-2 du CJA que les délais de prescription et de forclusion opposables, pour faire valoir les droits dont la reconnaissance est demandée, à chacun des membres du groupe indéterminé de personnes au bénéfice duquel l’action est introduite, sont interrompus à compter de la date à laquelle la réclamation préalable à laquelle l’article R. 77-12-4 du CJA subordonne la saisine du juge est formée par l’auteur de l’action collective.
  • que, pour l’application de cette règle, la date à laquelle la réclamation préalable est formée s’entend de la date à laquelle le demandeur l’a adressée à l’administration, peu important que cette administration soit ou non compétente.

En conséquence, « lorsqu’une demande en reconnaissance de droits est introduite par l’envoi d’une réclamation préalable à une autorité administrative incompétente, les délais de prescription et de forclusion opposables aux personnes susceptibles de se prévaloir des droits dont la reconnaissance est demandée, et ce y compris les délais de réclamation et recours prévus par le livre des procédures fiscales (LPF), sont interrompus à la date de cette réclamation » (futur résumé des tables).

La Haute Assemblée précise ensuite, classiquement, que « ces délais recommencent à courir à compter de la date de publication de la décision statuant sur cette action passée en force de chose jugée, ou, à défaut de saisine du juge, à compter de la date à laquelle la décision de rejet de la réclamation préalable est devenue définitive. »

Voir déjà en ce sens sur ce dernier point :

Source : CE, 15 novembre 2021, n° 454125, à publier au recueil Lebon

III. Puis, hier, le Conseil d’Etat a admis que depuis 2016 il soit possible de financer le traitement des déchets non ménagers concurremment par la redevance spéciale (art. L. 2333-78 du CGCT) et par la TEOM, sous certaines conditions. Il en résulte notamment qu’il faut faire masse des deux (TEOM et RS) pour apprécier si la TEOM est trop excédentaire ou non. 

Hier, par un arrêt à publier aux tables du rec., le Conseil d’Etat commence, très classiquement,  par poser que le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) et, par voie de conséquence, son taux (rappelons que depuis de nombreuses années on ne vote plus en TEOM un produit mais un taux…), ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les article L. 2331-2 et L. 2331-4 du code général des collectivités territoriales (CGCT), relatives à ces opérations.

Soit. Mais ensuite la Haute Assemblée revient sur le lien avec la redevance spéciale, sujet qui avait été si funeste aux premiers temps des jurisprudences Auchan, avant que le législateur n’intervienne. 

De cette réforme législative applicable au 1er janvier 2016, le Conseil d’Etat a déduit logiquement qu’il :

« résulte, en particulier, du I de l’article 1520 du code général des impôts (CGI), dans sa rédaction issue du V de l’article 57 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015, applicable à compter du 1er janvier 2016, que le législateur a entendu permettre aux communes et aux établissements de coopération intercommunale (EPCI) compétents, à compter du 1er janvier 2016, de couvrir les dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets non ménagers mentionnés à l’article L. 2224-14 du CGCT au moyen, concurremment, du produit de la redevance spéciale de l’article L. 2333-78 du même code et, en tant que de besoin, du produit de la TEOM. »

Par suite, pose le Palais Royal, l’institution de la redevance spéciale (RS) prévue à l’article L. 2333-78 du CGCT :

« n’implique pas nécessairement que son produit finance la totalité des dépenses de collecte et de traitement des déchets non ménagers, la TEOM pouvant également pourvoir au financement de ces dépenses pour leur part non couverte par cette redevance ou d’autres recettes non fiscales

… ce qui accessoirement est logique pour la plupart des territoires où les collectivités publiques n’ont pas décidé d’exonérer de TEOM les entreprises concernées. 

Dès lors, tranche le Conseil d’Etat :

« Le produit attendu de la redevance spéciale doit être inclus dans les recettes non fiscales devant être déduites du montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers pour apprécier le caractère non manifestement disproportionné du taux de la TEOM. »

Bref, 7 ans et demie après l’arrêt de 2014, la jurisprudence Auchan commence à atteindre l’âge de raison.

Le juge n’avouera jamais que ces retours de balanciers de ces derniers mois étaient d’indispensables rééquilibrages d’une jurisprudence tout à fait excessive dans ses premiers développements.

Loin de telles formulations entachées du péché mortel de l’excès, il sera de bon ton de conclure, pour le saluer, au développement progressif d’une jurisprudence subtile et, partant, équilibrée, comme seul notre Conseil d’Etat sait les bâtir et, même, les sublimer. 

Peu importe : le résultat est que l’on chemine enfin vers des solutions raisonnables et cela suffit à notre bonheur… 

VOICI CET ARRÊT 

Conseil d’État

N° 454684
ECLI:FR:CECHR:2021:454684.20211129
Mentionné aux tables du recueil Lebon
8ème – 3ème chambres réunies
M. Sébastien Ferrari, rapporteur
M. Romain Victor, rapporteur public
SCP DUHAMEL – RAMEIX – GURY- MAITRE, avocats


Lecture du lundi 29 novembre 2021REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS



Vu la procédure suivante :

La société par actions simplifiées (SAS) Etablissements Darty et Fils a demandé au tribunal administratif d’Orléans de prononcer la décharge des cotisations de taxe d’enlèvement des ordures ménagères auxquelles elle a été assujettie au titre des années 2017 et 2018 dans les rôles de la commune de Tours (Indre-et-Loire), ainsi que la restitution des sommes en cause. Par un jugement n° 1902650 du 17 mai 2021, ce tribunal a rejeté sa demande.

Par un pourvoi et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 juillet et 10 novembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Etablissements Darty et fils demande au Conseil d’Etat : 

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à sa demande ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.


Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; 
– la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 ; 
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Sébastien Ferrari, maître des requêtes en service extraordinaire, 

– les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Duhamel – Rameix – Gury – Maître, avocat de la société Etablissements Darty et fils ;



Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que la société Etablissements Darty et Fils a demandé au tribunal administratif d’Orléans de prononcer la décharge des cotisations de taxe d’enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre des années 2017 et 2018 dans les rôles de la commune de Tours (Indre-et-Loire), à raison de locaux dont elle est propriétaire au 31 rue Gustave Eiffel, ainsi que la restitution des sommes en cause. Elle se pourvoit en cassation contre le jugement du 17 mai 2021 par lequel le tribunal administratif d’Orléans a rejeté ces demandes.

2. Aux termes du I de l’article 1520 du code général des impôts, dans sa rédaction issue du V de l’article 57 de la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015, applicable à compter du 1er janvier 2016 :  » Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n’ayant pas le caractère fiscal « . Les déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales s’entendent des déchets non ménagers que ces collectivités peuvent, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites, collecter et traiter sans sujétions techniques particulières. Aux termes de l’article L. 2333-78 du même code, dans sa rédaction issue de la loi du 19 décembre 2015 précitée :  » Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes peuvent instituer une redevance spéciale afin de financer la collecte et le traitement des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14. / Ils sont tenus de l’instituer lorsqu’ils n’ont institué ni la redevance prévue à l’article L. 2333-76 du présent code ni la taxe d’enlèvement des ordures ménagères prévue à l’article 1520 du code général des impôts. / Ils ne peuvent l’instituer s’ils ont institué la redevance prévue à l’article L. 2333-76 (…) / Elle est calculée en fonction de l’importance du service rendu, notamment de la quantité des déchets gérés. Elle peut toutefois être fixée de manière forfaitaire pour la gestion de petites quantités de déchets « . Aux termes du 2 bis du III de l’article 1521 du code général des impôts, issu de la loi du 29 décembre 2015 :  » Les conseils municipaux peuvent exonérer de la taxe les locaux dont disposent les personnes assujetties à la redevance spéciale prévue à l’article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales (…) « .

3. La taxe d’enlèvement des ordures ménagères n’a pas le caractère d’un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses budgétaires, mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l’établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales cité au point 2 et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s’ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu’elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du même code, relatives à ces opérations.

4. Il résulte, en particulier, des dispositions rappelées au point 2 que le législateur a entendu permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents, à compter du 1er janvier 2016, de couvrir les dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets non ménagers mentionnés à l’article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales au moyen, concurremment, du produit de la redevance spéciale de l’article L. 2333-78 du même code et, en tant que de besoin, du produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. 

5. Par suite, en jugeant que l’institution de la redevance spéciale prévue à l’article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales n’impliquait pas nécessairement que son produit finance la totalité des dépenses de collecte et de traitement des déchets non ménagers, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pouvant également pourvoir au financement de ces dépenses pour leur part non couverte par cette redevance ou d’autres recettes non fiscales, le tribunal administratif n’a, contrairement à ce qui est soutenu, pas entaché son jugement d’erreur de droit.

6. Il n’a pas davantage commis d’erreur de droit en incluant le produit attendu de la redevance spéciale dans les recettes non fiscales devant être déduites du montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers pour apprécier le caractère non manifestement disproportionné du taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères fixé pour l’année 2016. 

7. Le pourvoi de la société établissement Darty et fils ne peut, par suite, qu’être rejeté, y compris ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.



D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la société Etablissements Darty et Fils est rejeté.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la société par actions simplifiée Etablissements Darty et Fils et au ministre de l’économie, des finances et de la relance. 
Délibéré à l’issue de la séance du 19 novembre 2021 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. F… B…, M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. E… H…, M. C… G…, M. Christian Fournier, conseillers d’Etat et M. Sébastien Ferrari, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur. 

Rendu le 29 novembre 2021.

Le président : 
Signé : M. Rémy Schwartz
Le rapporteur : 
Signé : M. Sébastien Ferrari
La secrétaire :
Signé : Mme A… D…