Procédures environnementales : une large réforme, marquée par un net recul des enquêtes publiques (au profit de la participation du public par voie électronique ; PPVE) et une accélération des procédures

A été publié le très controversé décret n° 2021-1000 du 30 juillet 2021 portant diverses dispositions d’application de la loi d’accélération et de simplification de l’action publique et de simplification en matière d’environnement (NOR : TREP2100198D) :

Il s’agit d’un texte d’application de la loi ASAP (titre III de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020) avec de nombreux cas de recul des cas de recours aux enquêtes publiques traditionnelles (au profit de la participation du public par voie électronique ; PPVE), d’une part, et une accélération des procédures, d’autre part. 

I. Présentation de ce régime faite par les services de l’Etat au stade de la mise en consultation du projet de ce décret 

[…]

Dans le cadre de la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action publique (dite « loi ASAP »), le présent projet de décret constitue, au principal, un décret d’application des dispositions relatives aux procédures environnementales figurant au titre III de la loi portant simplification des procédures applicables aux entreprises. Il est le décret d’application appelé par ses articles 48.I, 56.I, et il remet en cohérence les procédures qui le nécessitent par rapport aux dispositions législatives modifiées par les articles 37, 38, 42, 44, 48.II, 49, 56.II, 60.

Le présent décret procède par ailleurs à d’autres modifications du code de l’environnement et d’autres codes sur divers sujets, relatifs également à l’accélération et la simplification de l’action publique, mais aussi de transposition, de coordination, de précision et de correction.

Dispositions :

I. Application de la loi ASAP

1. Précisions procédurales sur l’actualisation de l’étude d’impact

Lorsqu’un même projet comporte plusieurs parties ou étapes, éventuellement sous la responsabilité de maîtres d’ouvrage différents, le droit européen prévoit qu’une étude d’impact unique soit réalisée et ensuite actualisée. L’article 37 de la loi ASAP a clarifié le champ des avis rendus par l’autorité environnementale sur les actualisations d’étude d’impact, et a précisé que la consultation des collectivités serait réalisée, en cas d’utilisation d’une actualisation, dans le cadre de la procédure d’autorisation environnementale quand celle-ci s’applique. Il est nécessaire au niveau réglementaire de prévoir que ces procédures d’autorisation environnementale puissent se dérouler avec des pièces et selon des modalités adaptées au cas où il y a une actualisation d’étude d’impact, et non pas une nouvelle étude d’impact.

2. Adaptation procédurales suite à l’intégration dans l’autorisation environnementale des autorisations pour les infrastructures routières et ferroviaires « Etat »,

L’article 38 de la loi ASAP a intégré dans l’autorisation environnementale les autorisations nécessitant l’avis de l’architecte des bâtiments de France (ABF) prévues par le code du patrimoine pour les infrastructures routières et ferroviaires relevant de l’Etat, dans la perspective d’une dispense de permis d’aménager (à l’instar de ce qui existe déjà pour les éoliennes) qui porte ce seul objet. Il est donc nécessaire de prévoir, au sein de la procédure d’autorisation environnementale :

  • les pièces complémentaires du dossier ;
  • a consultation pour avis conforme de l’ABF qui est intégrée à la procédure.

Dans un souci de mise en cohérence, la dispense de permis d’aménager implique la révision et adaptation de dispositions réglementaires du code de l’urbanisme.

3. Adaptations réglementaires suite à la consultation devenue facultative du CODERST

L’article 42 de la loi ASAP rend facultative la consultation du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) pour les enregistrements d’installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) autres que ceux nécessitant une adaptation des prescriptions nationales, pour les arrêtés complémentaires des enregistrements ICPE, pour les arrêtés de prescriptions spéciales des déclarations ICPE, et pour les canalisations de transport et leurs modifications.

Pour réaliser cette évolution, le projet de décret met en cohérence avec la loi diverses dispositions du code de l’environnement concernant les enregistrements et déclarations ICPE. Les dispositions relatives aux canalisations avaient déjà été modifiées de manière anticipée dans le décret pris en 2020 sur le sujet, avec une rédaction telle que l’intervention de la loi les rend directement opérantes.

Pour l’ensemble de ces cas, lorsque la consultation du CODERST n’est pas prévue, une information de cette instance doit néanmoins être faite. La situation est ainsi alignée sur celle qui existe déjà en ce qui concerne l’autorisation environnementale.

4. Mise en cohérence de la procédure d’autorisation environnementale à la possibilité d’une participation du public par voie électronique, lorsque l’autorisation ne donne pas lieu à évaluation environnementale

L’article 44 de la loi ASAP introduit la possibilité pour le préfet de réaliser la consultation du public sous la forme d’une  (PPVE), et non pas exclusivement d’une enquête publique, lorsque l’autorisation environnementale ne donne pas lieu à évaluation environnementale. Auparavant, l’enquête publique était la seule modalité de participation du public possible dès lorsqu’il y avait autorisation environnementale.

Le projet de décret procède ainsi à la mise en cohérence technique de la procédure d’autorisation environnementale pour permettre l’application effective de la loi. A titre d’illustration, il prévoit, par exemple, qu’en cas de PPVE, le point de départ de la phase de consultation du public sera l’émission de l’avis de lancement de la PPVE et non pas la saisine du tribunal administratif pour désigner le commissaire enquêteur.

5. Procédure accélérée pour le travaux d’urgence sur des digues

Le I. de l’article 48 de la loi ASAP prévoit d’abord qu’en cas d’urgence à réaliser des travaux sur des digues, une procédure accélérée peut être menée dont le demandeur sera la collectivité ayant la compétence relative à la gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (« GEMAPI »). La loi renvoie à un décret en Conseil d’État pour fixer les délais et modalités d’instruction. C’est ce que fait le projet de décret.
La loi fixe ensuite les cas où il peut ne pas y avoir du tout de procédure, à savoir les situations de danger grave et immédiat, et renvoie à un décret d’application qui est donc intégré au texte.
Enfin, la loi précise la validité des plans de gestion dans le temps pour les opérations groupées d’entretien, ce qui implique l’abrogation d’une disposition du code de l’environnement désormais plus restrictive.

6. Adaptation réglementaires concernant le domaine public maritime

Le II. de l’article 48 de la loi ASAP substitue à la notion de « délimitation du rivage », celle de « constatation du rivage » et remplace l’enquête publique par une PPVE.

Le projet de décret vise à adapter la partie réglementaire du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) à ces nouvelles dispositions législatives : substitution des termes « délimitation » par « constatation », « enquête publique » par « participation du public », et conclusion de la procédure par un arrêté préfectoral dans tous les cas.

7. Simplification procédurale concernant les parcs naturels marins,

L’article 49 de la loi ASAP simplifie les conditions de modification des décrets instaurant les parcs naturels marins, notamment en ce qui concerne la participation du public, ce qui implique de réviser la disposition pertinente du code de l’environnement également au niveau réglementaire.

8. Délai de la décision spéciale permettant l’anticipation de travaux soumis à permis de construire relatifs à un projet soumis à autorisation environnementale

Le I. de l’article 56 de la loi ASAP prévoit la possibilité d’une décision spéciale permettant, après délivrance du permis de construire (et donc après évaluation environnementale du projet quand il y a lieu) et après la consultation du public, de procéder des travaux soumis à permis de construire relatifs à un projet soumis à autorisation environnementale, aux frais et risques du pétitionnaire. Cette décision spéciale ne peut intervenir que si dans l’autorisation il n’y a ni rubrique de la nomenclature des installations, ouvrages, travaux et activités ayant un impact sur l’eau (IOTA) ni procédure embarquée (espèces, défrichement, etc.). La loi renvoie à un décret le soin de fixer le délai de prise de cette décision spéciale courant à partir de la fin de la consultation du public.

Le projet de décret fixe donc ce délai à 4 jours, comme pour une PPVE.

9. Meilleure articulation entre les procédures de permis de construire et d’enregistrement ICPE

Le II. de l’article 56 de la loi ASAP procède à une révision des termes du code de l’urbanisme visant à lever une difficulté possible d’articulation entre le droit de l’urbanisme et la procédure d’enregistrement ICPE.
L’incertitude actuelle est due notamment au fait que si le préfet décide tardivement d’instruire une demande d’enregistrement ICPE suivant la procédure d’autorisation environnementale et si le permis a déjà été délivré, alors a posteriori il l’a été illégalement, puisqu’il n’a pas fait l’objet d’une évaluation environnementale du projet.
La correction de ce cas en soi assez théorique (permis rapide et bascule tardive) nécessite toutefois de revisiter en détail les dispositions réglementaires du code de l’environnement relatives à la procédure d’enregistrement ICPE et du code de l’urbanisme portant sur la délivrance du permis de construire, afin de raccourcir et mieux encadrer les délais. Ainsi, l’autorité en charge de l’urbanisme sera mieux informée de l’avancement de la procédure environnementale, et ses propres délais d’instruction seront sécurisés sans retarder pour autant le délai global du dossier.

10. Adaptation réglementaires dues à l’intégration dans l’autorisation environnementale de la procédure de dérogation possible au SDAGE pour les « projets d’intérêt général majeur »

L’article 60 de la loi ASAP a intégré à l’autorisation environnementale la procédure de dérogation possible aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) pour les « projets d’intérêt général majeur ». Cette procédure était originellement menée par le préfet coordonnateur de bassin. Il est donc nécessaire de prévoir l’avis conforme du préfet coordonnateur de bassin dans la nouvelle procédure. Il n’est pas nécessaire de rajouter de pièces au dossier puisque ce sont les intérêts liés aux IOTA qui sont en jeu et qui sont déjà prévus dans le dossier.

II. Autres mesures portées par le décret

1. Simplification des dispositions applicables à certains programmes opérationnels européens

Sont exclus du champ de la saisine obligatoire de la commission nationale du débat public (CNDP) les programmes opérationnels de coopération territoriale européenne (CTE) du fonds européen de développement régional (FEDER), y compris lorsqu’ils portent sur au moins trois régions. Par ailleurs, leur évaluation environnementale en tant que plans/programmes passe de systématique au cas par cas, permettant d’exclure de l’évaluation environnementale les programmes concernant exclusivement les échanges de bonnes pratiques.

2. revalorisation des seuils de saisine obligatoire de la CNDP ou de déclaration d’intention

Les seuils financiers pour la saisine obligatoire de la CNDP et pour l’obligation de rendre public par le maître d’ouvrage un projet susceptible de conduire à un débat public n’avaient pas été revalorisés depuis leur mise en place. Le décret propose de les revaloriser par l’application de l’indice TP ou de l’indice du bâtiment selon le cas, en arrondissant aux 5 M€ supérieurs. Il prend en compte également de façon forfaitaire le fait que sur la seule catégorie d’opérations « projets industriels », l’assiette avait été étendue à l’ensemble bâtiments, infrastructures et équipements sans revalorisation du seuil.

3. Uniformisation des délais donnés à l’autorité environnementale pour rendre son avis

L’avis de l’autorité environnementale doit actuellement être donné dans les deux mois s’il s’agit de la mission régionale de l’autorité environnementale (MRAE), et dans les trois mois s’il s’agit de l’autorité environnementale nationale (ministre ou Conseil général de l’Environnement et du Développement durable (CGEDD)). Le décret entend aligner les délais à deux mois pour l’ensemble des projets.

4. Simplification des renouvellements d’autorisations environnementales

La création de l’autorisation environnementale a unifié entre les ICPE et les IOTA les modalités de renouvellement des autorisations. Les dispositions mises en place ont alors prévu un délai de deux ans avant la fin de l’autorisation pour que l’exploitant puisse demander le renouvellement sans avoir à reprendre à zéro toute la procédure. A l’usage, ce délai apparaît trop long. Il est donc prévu de le réduire à six mois.

5. Harmonisation des dispositions relatives aux capacités techniques et financières pour le régime d’enregistrement

Depuis 2019, il a été clarifié que les capacités techniques et financières figurant dans le dossier de demande d’autorisation environnementale sont celles qui doivent être effectives au moment de la mise en service de l’installation (elles peuvent en effet ne pas être effectives au moment du dépôt de la demande). Les dispositions équivalentes relatives au régime d’enregistrement n’avaient toutefois pas été mises en cohérence : c’est l’objet de la modification opérée par le décret proposé.

6. Amélioration de l’information de l’inspection des ICPE en cas de non-conformité sur des installations soumises à déclaration avec contrôle

Le projet de décret vise à améliorer le dispositif du régime de déclaration avec contrôle périodique en prévoyant que :

  • les bilans des organismes de contrôle seront également envoyés à l’inspection des installations classées ;
  • les non-conformités majeures devront être distinguées dans les rapports ;
  • quelques simplifications seront apportées (suppression d’un double exemplaire et envoi dématérialisé possible) ;
  • des délais plus courts seront laissés à l’organisme pour alerter les autorités sur une non-conformité majeure susceptible d’être non traitée par l’exploitant.

7. Remise en ordre des procédures permettant de mettre en place des servitudes d’utilité publique autour de certaines installations

Plusieurs bases légales non exclusives du code de l’environnement permettent aujourd’hui de mettre en place des servitudes d’utilité publique autour d’ICPE :

  • sans limitation du type d’installations du moment qu’elles sont soumises à autorisation, et orientées « risques » ;
  • par des contraintes supplémentaires sur l’utilisation du sol et du sous-sol, qui concerne les décharges, les sols pollués, les anciennes carrières et les stockages de CO2 ;
  • pour les établissements Seveso seuil haut ou leurs modifications substantielles.

Or, quand la partie réglementaire a été modifiée à l’occasion de l’instauration de dispositions spécifiques aux installations Seveso seuil haut, la procédure spécifique aux décharges et sols pollués a bien été conservée, mais la procédure orientée « risques accidentels » a perdu les dispositions réglementaires qui permettaient sa mise en œuvre en dehors des cas d’anciennes carrières et de stockages de CO2.

Par ce décret, il est alors proposé de rétablir les dispositions réglementaires permettant d’imposer des servitudes sans limitation du type d’installations du moment qu’elles sont soumises à autorisation, et orientées « risques ».

8. Application du règlement (UE) n° 2019-1020 relatif aux produits et équipements à risques

Pour assurer la cohérence avec ce règlement qui s’applique au 16 juillet 2021 (et qui fera par ailleurs l’objet d’une ordonnance pour mettre en conformité la partie législative), il est nécessaire d’introduire la notion de mandataire, la mention des coordonnées des opérateurs, la notion de prestataire de services d’exécution de commande, la possibilité pour les laboratoires désignés par l’administration d’acquérir des produits.

9. Diverses adaptations relatives aux produits et équipements à risques

Ce texte est aussi l’occasion de procéder à diverses adaptations du code de l’environnement en ce qui concerne les produits et équipements à risques, telles que :

  • l’extension de la possibilité d’assurer certaines missions, limitées au suivi en service, des organismes habilités en matière d’équipements sous pression, aux services d’inspection dits « reconnus » qui dépassent l’échelle d’un seul établissement industriel (sans toutefois les soumettre aux obligations de participer aux travaux de normalisation ni de couverture du territoire national). Il est en effet rationnel d’avoir un suivi homogène des équipements situés par exemple sur une même plateforme industrielle ;
  • renforcement des garanties que des produits explosifs ne se retrouvent pas entre des mains inexpérimentées.

10. Adaptation pour faciliter les délégations de gestion des mesures de compensation pour les infrastructures terrestres nationales

Le code général de la propriété des personnes publiques permet aujourd’hui à l’État de déléguer la gestion de son domaine privé notamment à un conservatoire régional d’espaces naturels (CREN) agréé. Néanmoins en pratique, cette possibilité se heurte au fait que la partie réglementaire de ce code ne permet pas la conclusion par le délégataire des baux ruraux nécessaires, ni l’indemnisation de celui-ci par le délégant si les frais liés à la mise en œuvre de la mesure compensatoire excèdent les recettes générées. Les dispositions réglementaires proposées par le décret visent à lever ces deux obstacles.

11. Alignement des durées de validité de l’enquête publique en matière de permis de construire
Le projet de décret entend mettre en œuvre l’engagement, pris par le Gouvernement lors des discussions parlementaires de la loi ASAP, de modifier la réglementation pour faire en sorte que la décision de prorogation de validité des permis de construire en matière de production d’énergie renouvelable emporte prorogation de la validité de l’enquête publique prévue par le code de l’environnement, dans les conditions de durée et dans la limite de dix ans prévues pour ces prorogations.

12. Non usage du CERFA « autorisation environnementale » en cas de téléprocédure

Le décret apporte une précision sur les modalités de dépôt d’une demande d’autorisation environnementale : le formulaire CERFA n° 15964*01 n’est pas requis lorsque la demande est déposée par téléprocédure sur le portail « Guichet Unique Numérique de l’environnement ».

13. Correction de coquilles

Ce texte est aussi l’occasion de corriger diverses coquilles figurant dans le code de l’environnement.

II. Lien vers les documents de cette consultation 

III. Sélection de commentaires faits, alors, sur ce projet de décret

NB voir l’avis de l’Autorité environnementale :

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