Pesticides : finalement, la Montagne accouche bien d’une souris

En matière de distance d’épandage de produits phytosanitaires/phytopharmaceutiques (pesticides) entre les champs, les jardins ou les espaces verts, d’une part, et les habitations, d’autre part, des règles nationales existent, et elles sont claires depuis décembre 2019. 

Mais les maires pouvaient-ils prendre des arrêtés de police en ce domaine, notamment au second semestre 2019, quand l’Etat était officiellement en situation de carence, juridique, sur ce point ?

Réponse du Conseil d’Etat il y a trois mois : NON (II).

Alors les maires ont changé de tactique : ils ont pris des arrêtés de restriction des modalités d’utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de cette commune… mais sous l’angle des déchets. En prenant soin de ne pas interdire les épandages, mais d’en sanctionner possiblement les écoulements. L’astuce ? Interdire « tout rejet de produits
phytopharmaceutiques hors de la propriété à laquelle ils sont destinés » sous peine sinon d’être assimilé à un « dépôt de déchet […]  interdit ». 

Or, au TA de Nantes, cet arrêté n’a pas été censuré en référé préfectoral au sens de l’article L. 554-3 du CJA  (I.A.)…. avant que d’être censuré en déféré suspension classique (I.B.).

  • I. Nantes censure… mais pas dans l’urgence absolue 
    • I.A. Petit miracle Nantais en déféré-liberté 
    • I.B. Mais la nouvelle ordonnance, petite, lue, nantaise, grille l’arrêté  
  • II. Rappel de la saga précédente, relative aux arrêtés anti-épandages de pesticides  
    • II.A. Arguments, au fond, des maires, notamment pendant le second semestre 2019 (période où l’exercice des pouvoirs de police de l’Etat était en situation, juridiquement, de carence) 
    • II.B. Deux TA avaient accepté en tout ou partie le raisonnement des maires ; l’immense majorité des autres décisions avaient été en sens inverse  
    • II.C. Ce qu’il restait de débat juridique avait été fermé par une décision très stricte du Conseil d’Etat, en décembre 2020, refusant tout pouvoir de police des maires en ce domaine  

I. Nantes censure… mais pas dans l’urgence absolue 

I.A. Petit miracle Nantais en déféré-liberté

Le maire, surtout depuis la loi Economie circulaire et gaspillage, dispose de pouvoirs enfin énergiques en matière de dépôts sauvages de déchets. Voir :

Alors l’astuce trouvée par les maires, dont celui de la Montagne (44), fut de prendre des arrêtés de restriction des modalités d’utilisation des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de cette commune… mais sous l’angle des déchets. En prenant soin de ne pas interdire les épandages, mais d’en sanctionner possiblement les écoulements. L’astuce ? Interdire « tout rejet de produits phytopharmaceutiques hors de la propriété à laquelle ils sont destinés » sous peine sinon d’être assimilé à un « dépôt de déchet […]  interdit ».

Le TA de Nantes, en référé, n’y a pas vu malice. Après tout, la notion de déchet est fort large. Et y assimiler un peu de glyphosate (ou assimilé) s’avère très défendable…

Cela n’empêche pas l’épandage et, si celui-ci est fait selon les règles, les produits phytosanitaires ne sont pas supposés sortir de leur zones d’épandage (en pratique cela semble ne pas être le cas), surtout depuis l’arrêté et, surtout, le décret 2019-1500 du 27 décembre 2019.

Mais cette victoire n’était due qu’au fait que nous étions en déféré liberté. 

Voici cette ordonnance :

I.B. Mais la nouvelle ordonnance, petite, lue, nantaise, grille l’arrêté 

Car au fond le juge a ensuite censuré cet arrêté comme suit, ce qui reprend les argumentations usuelles des jurisprudences antérieures (voir ci-après II).

Source : TA Nantes, ord., 9 avril 2021, n° 2102877

II. Rappel de la saga précédente, relative aux arrêtés anti-épandages de pesticides 

II.A. Arguments, au fond, des maires, notamment pendant le second semestre 2019 (période où l’exercice des pouvoirs de police de l’Etat était en situation, juridiquement, de carence)

La question des épandages de pesticides (produits phytosanitaires/phytopharmaceutiques ; biocides) tels que le  glyphosate ou autre donne lieu à nombre de champs de bataille juridique.

Voir :

Un de ces terrains de conflits avait été le point de savoir si les maires peuvent, ou ne peuvent pas, fixer au titre de leurs arrêtés de police, des distances entre les zones d’épandage de ces pesticides et les habitations.

L’affaire n’était pas en droit si simple, surtout durant le second semestre 2019 où il y avait tout à fait officiellement carence, dans l’exercice de ses propres pouvoirs de police, de l’Etat.

Les arguments juridiques des maires étaient les suivants :

  • le juge admet que le maire, au titre de ses pouvoirs de police générale, intervienne parfois en cas de situation particulière même dans les domaines où l’Etat dispose d’un pouvoir de police spéciale (CE, S., 18 décembre 1959, Lutétia, n°36385 36428, publié au rec.) avec des combinaisons au final entre pouvoir de police générale du maire et pouvoirs de police spéciale qui restent bâtis par le juge régime par régime (pour deux exemples récents voir CE, 5 juin 2019, n° 417305 et CE, 27 juillet 2015, 367484). Pour un exemple récent, voir :
  • le Conseil d’État, dans une décision du 26 juin 2019, avait annulé l’arrêté du 4 mai 2017 qui réglemente les épandages et a enjoint à l’Etat de prendre des mesures de protection des riverains supplémentaires d’ici la fin de l’année (CE, 26 juin 2019, n° 415426, 415431). Ce point est tout à fait déterminant. Tant le TA de Rennes que celui de Besançon, suivis par d’autres juridictions du fond (mais pas toutes !) avaient écarté cet argument au motif que le délai d’injonction de six mois n’était pas expiré… mais cet argument pouvait se retourner (c’est justement en période de carence du pouvoir de police spéciale que le pouvoir de police générale serait fondé à intervenir !?).Sur l’argument fondé sur cette carence de l’Etat, il y avait donc une fenêtre de tir entre la décision du CE, en date du 26 juin 2019, précitée, d’une part, et la date d’entrée en vigueur de deux textes du 27 décembre 2019 (l’arrêté du 27 décembre 2019 NOR : AGRG1937165A et surtout le décret 2019-1500 du 27 décembre 2019 ; non suspendus par le Conseil d’Etat ; voir ici et  et encore là).
  • certains maires avaient fondé beaucoup d’espoir sur les formulations de l’article L. 1311-2 du code de la santé publique permettant parfois aux maires de compléter l’action de l’Etat, pour schématiser.

En tout état de cause, un arrêté municipal en ce domaine n’avait de (toute petite) chance de prospérer que si était démontrée un calibrage des distances prises à l’aune des troubles propres à la commune, au calibrage en termes de distance, etc.

Tout ceci doit en sus être combiné avec les études en ce domaine…
Sources sur cette dangerosité : depuis 2015, le glyphosate est classé comme « cancérigène probable » par le Centre International de Recherche sur le Cancer (CIRC), agence spécialisée relevant de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS). Le rapport n°42 (2012 – 2013) de la mission parlementaire commune d’information sur les pesticides et leur impact sur la santé du 10 octobre 2012 relève les dangers et risques résultant du recours aux pesticides. L’INSERM a produit une étude inquiétante sur les pesticides, la grossesse et la petite enfance, puis une autre sur l’exposition aux pesticides et au chloredécone et le risque de survenue d’un cancer de la prostate  (2018 et 2019). etc. 

 

II.B. Deux TA avaient accepté en tout ou partie le raisonnement des maires ; l’immense majorité des autres décisions avaient été en sens inverse 

Deux TA avaient accepté de ne pas censurer de tels arrêtés municipaux. Voir :

Mais la plupart, et de loin, des décisions des juges du fond (y compris du TA de Cergy-Pontoise !?) avaient censuré ces arrêtés municipaux, avec parfois des nuances dans les formulations reconnaissant, ou non, une possibilité d’intervention des maires au titre de leurs pouvoirs de police :

  • TA Grenoble, 1er octobre 2019, n°1906106 :

1906106

  • TA Rennes, 25 octobre 2019, n° 1904029.
  • TA Toulouse, ord. 31 octobre 2019, n°1905869 :
  • TA Cergy-Pontoise, ord. 14 novembre 2019, n° 1913251 :
  • TA Rouen, ord., 13 novembre 2019, 1903763 :
  • CAA Douai, 12 février 2020, n°19DA02665 :

19DA02665

  • CAA Paris, 14 février 2020, n° 19 PA03800 (de nombreux autres arrêts de même nature, mais avec d’autres numéros de req., ont été rendus ce jour là par la CAA)

Arrêt CAA Paris 14 février 2020 (Chevry-Cossigny)

 

II.C. Ce qu’il restait de débat juridique avait été fermé par une décision très stricte du Conseil d’Etat, en décembre 2020, refusant tout pouvoir de police des maires en ce domaine 

Le Conseil d’Etat commence par rappeler qu’existe un pouvoir de police spéciale confié en ce domaine à l’Etat (notamment au titre des articles L. 253-1, L. 253-7, L. 253-7-1, L. 253-8, R. 253-1, R. 253-45, D. 253-45-1 et D. 253-46-1-5 du code rural et de la pêche maritime) au stade de la mise sur le marché, de la détention et de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques.

NB : certes… nul n’en doute à vrai dire. La question était de savoir si le juge allait ou non laisser une place complémentaire à l’exercice du pouvoir de police générale des maires en ce domaine, ou non, ce qu’il accepte ou non au cas par cas et comme bon lui semble en réalité. Ne « juridicisons » pas ce qui est un arbitrage en opportunité au cas par cas.  Toute l’histoire des acceptations ou des refus du juge d’appliquer les dérogations de la jurisprudence Lutétia précitée, vont dans le sens de créations totalement prétoriennes, en opportunité, des règles en ce domaine. 

Ensuite, la Haute Assemblée rappelle, ce qui est aussi important qu’indéniable, qu’en ce domaine un arbitrage est à opérer entre plusieurs objectifs :

[assurer] « un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement tout en améliorant la production agricole et de créer un cadre juridique commun pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, alors que les effets de long terme de ces produits sur la santé restent, en l’état des connaissances scientifiques, incertains. »

NB : cette citation et celles qui suivent reprennent le résumé de la base Ariane, lui-même annonciateur du résumé futur des tables du rec., reprenant comme toujours les points de principe de l’arrêt de toute manière, à quelques micro-détails près. 

Puis le Conseil d’Etat montre l’étendue de son sens de l’humour en posant que

« Les produits phytopharmaceutiques font l’objet d’une procédure d’autorisation de mise sur le marché, délivrée par l’agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail s’il est démontré, à l’issue d’une évaluation indépendante, que ces produits n’ont pas d’effet nocif immédiat ou différé sur la santé humaine. »

Les grincheux comme nous noterons qu’il y a là de la part du Palais Royal une vive contradiction entre la formulation selon laquelle il serait  « démontré, à l’issue d’une évaluation indépendante, que ces produits n’ont pas d’effet nocif immédiat ou différé sur la santé humaine »… et la pétition précédente, plus raisonnable, du juge selon laquelle « les effets de long terme de ces produits sur la santé restent, en l’état des connaissances scientifiques, incertains. » 

Le Conseil d’Etat rappelle ensuite le pouvoir de l’Etat :

« Il appartient ensuite au ministre chargé de l’agriculture ainsi que, le cas échéant, aux ministres chargés de la santé, de l’environnement et de la consommation, éclairés par l’avis scientifique de l’agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, de prendre les mesures d’interdiction ou de limitation de l’utilisation de ces produits qui s’avèrent nécessaires à la protection de la santé publique et de l’environnement, en particulier dans les zones où sont présentes des personnes vulnérables. L’autorité préfectorale est également chargée, au niveau local et dans le cadre fixé au niveau national, d’une part, de fixer les distances minimales d’utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité de certains lieux accueillant des personnes vulnérables, d’autre part, d’approuver les chartes d’engagements d’utilisateurs formalisant des mesures de protection des riverains de zones d’utilisation des produits et, enfin, en cas de risque exceptionnel et justifié, de prendre toute mesure d’interdiction ou de restriction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques nécessaire à la préservation de la santé publique et de l’environnement, avec une approbation dans les plus brefs délais du ministre chargé de l’agriculture. »

Puis sans aucune justification de la part du Palais Royal autre que l’affirmation de principe contredite par les nombreux cas où le juge tout aussi discrétionnairement fait l’inverse en appliquant la jurisprudence Lutetia dans d’autres domaines, le Conseil d’Etat en déduit que nous sommes (comme pour les compteurs Linky, comme pour les communications électroniques, comme pour tous les domaines très techniques et scientifiques en fait où en réalité le Conseil d’Etat ne fait pas confiance aux maires, à tort ou à raison) dans un domaine où toute intervention municipale est exclue :

« Dans ces conditions, si les articles L. 2212-1 et L. 2212?2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre, pour la commune, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne peut légalement user de cette compétence pour édicter une réglementation portant sur les conditions générales d’utilisation des produits phytopharmaceutiques qu’il appartient aux seules autorités de l’Etat de prendre. Dès lors, malgré l’absence de mesure de protection des riverains des zones traitées dans l’arrêté du 4 mai 2017, le pouvoir de police spéciale des produits phytopharmaceutiques confié aux autorités de l’Etat fait obstacle à l’édiction, par le maire d’une commune, de mesures réglementaires d’interdiction de portée générale de l’utilisation de ces produits. »

Fermez le ban et rangez donc ces arrêtés que ni l’Etat ni son Conseil ne sauraient voir.

Source : CE, 31 décembre 2020, n° 439253, à publier aux tables du recueil Lebon :

http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2020-12-31/440923