Revenons sur ce dossier au long, très long cours, en 10 points :

• I. La Directive 2008/50/CE et ses premières mesures de transposition
• II. L’arrêt ClientEarth
• III. Un recours de la Commission européenne contre divers Etats, dont la France, pour insuffisance dans la transposition de cette Directive… conduisant à l’arrêt C‑636/18, de la CJUE, en date du 24 octobre 2019
• IV. De fait, les classements de la France en ce domaine ne sont pas flatteurs, et la fiscalité du diesel, combinée à l’incitation pendant des décennies au diesel, plombent nos résultats et nos efforts
• V. Une fin difficile et incomplète de transposition en France de la directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008
• VI. Présentons d’ailleurs « qui fait quoi » en France en matière de pollution atmosphérique 
• VII. Des habitants qui commencent à jouer la carte de la responsabilité de l’Etat avec, pour l’instant, des victoires symboliques, et avec un juge administratif qui leur donne un peu d’air sans en manquer lui-même
• VIII. La loi énergie-climat
• IX. La LOM
• X. L’ARRÊT RENDU CE JOUR : une répétition de l’arrêt de 2017 mais en beaucoup plus sévère 

I. La Directive 2008/50/CE et ses premières mesures de transposition

II. L’arrêt ClientEarth

Dans un arrêt du 19 novembre 2014, ClientEarth C-404/13, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a précisé la portée des obligations fixées par la directive n° 2008/50/CE.

Dans cet arrêt, la CJUE juge :

• d’une part, que la directive ne fixe pas une simple obligation de moyen mais une obligation de résultat et que, en conséquence, le seul fait d’établir un plan relatif à la qualité de l’air conforme à l’article 23 de la directive ne permet pas de considérer que l’Etat satisfait aux obligations de l’article 13, c’est-à-dire au respect des valeurs limites de concentration de polluants dans l’atmosphère.
• d’autre part, elle indique que lorsqu’un Etat membre n’a pas assuré le respect de ces valeurs limites, il appartient à la juridiction nationale compétente, éventuellement saisie, de prendre, à l’égard de l’autorité nationale, toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin que cette autorité établisse le plan exigé par ladite directive dans les conditions que celle-ci prévoit.

La passe était donc faite aux juridictions nationales avec un mode d’emploi qui ne pouvait pas conduire à des mesures trop lénifiantes en cas de persistance à ne pas agir à la mesure des défis à relever.

III. Un recours de la Commission européenne contre divers Etats, dont la France, pour insuffisance dans la transposition de cette Directive… conduisant à l’arrêt C‑636/18, de la CJUE, en date du 24 octobre 2019

La France est plutôt un mauvais élève européen au regard de la directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008 (voir aussi CJUE, 19 novembre 2014, ClientEarth C-404/13 précité) et des textes de droit national (art. L. 221-1 puis art. L. 222-4 et suiv. du Code de l’environnement).

Il existe deux catégories de polluants atmosphériques :

• les polluants primaires, émis directement : monoxyde d’azote, dioxyde de soufre, monoxyde de carbone, particules (ou poussières), métaux lourds, composés organiques volatils, hydrocarbures aromatiques polycycliques…
• les polluants secondaires issus de transformations physico-chimiques entre polluants de l’air sous l’effet de conditions météorologiques particulières : ozone, dioxyde d’azote, particules)…

Les valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote ont été dépassées de manière récurrente dans diverses régions, notamment en Ile-de-France, et ce notamment pour la période comprise entre 2012 et 2016.

Le plan de protection régional de l’atmosphère, adopté le 7 juillet 2006 puis révisé en 2013 et en 2018, prévoit une diminution des seuils de pollution d’ici 2020 et un passage en deçà des valeurs limites européennes à l’horizon 2025.

Pour la France, 19 zones de qualité de l’air sont concernées, notamment Paris, Marseille et Lyon).

Des actions en justice portant sur le NO2 ont été engagées contre 12 États membres, qui faisaient ainsi en 2017 l’objet de procédures d’infraction, à savoir l’Autriche, la Belgique, la République tchèque, le Danemark, la France, l’Allemagne, la Hongrie, l’Italie, la Pologne, le Portugal, l’Espagne et le Royaume-Uni. Une action pourrait être engagée contre d’autres États membres.

Voir :

• Pollution atmosphérique : la Commission européenne adresse, à la France, un dernier avertissement avant poursuites 
• http://www.avere-france.org/Site/Article/?article_id=7678&from_espace_adherent=0

Donc, en raison des dépassements des valeurs limites annuelles de dioxyde d’azote dans de nombreuses zones du territoire français depuis le 1er janvier 2010, la Commission a engagé, en 2014, une procédure en manquement contre la France.

Pour lire cet arrêt, voir la fin de l’article :

• https://blog.landot-avocats.net/2019/10/24/pollution-atmospherique-passee-voire-presente-voici-larret-commente-de-la-cjue-qui-ce-jour-condamne-la-france/

IV. De fait, les classements de la France en ce domaine ne sont pas flatteurs, et la fiscalité du diesel, combinée à l’incitation pendant des décennies au diesel, plombent nos résultats et nos efforts

Yale University, qui a très bien classé la France en termes environnementaux au niveau mondial, confirmait que ce n’était pas le cas pour les questions de qualité de l’air :

• https://epi.envirocenter.yale.edu/2018-epi-report/air-quality

L’INSEE, dans son étude sur les objectifs de développement durable (ODD) et la France en 2019) est un peu plus flatteuse. Voir la dernière ligne du point 11 sur la question précise des particules fines :

voir aussi : Performance environnementale, Objectifs de développement durable (ODD) : où en est la France ? Comparaison de 5 rapports ou études 

La circulation routière est responsable d’environ 40 % des émissions d’oxyde d’azote (NOx) dans l’UE. Au niveau du sol, la part relative de la circulation est beaucoup plus élevée (étant donné que les émissions des hautes cheminées industrielles sont diluées avant d’atteindre le sol). Sur le total des émissions de NOx provenant de la circulation, 80 % environ sont dues aux véhicules à moteur diesel.

C’est encore plus vrai en France qu’en moyenne européenne. 

En fait la France a peu d’émissions d’usines (et celles-ci ont de bonnes normes et se dispersent plutôt) et sa production d’énergie, nucléaire, n’entraîne ni coût carbone ni pollution de l’air (ce qui ne veut pas dire qu’il n’y a pas de de coût environnemental)...

Notre pollution industrielle est donc faible sauf accident bien sûr comme pour  l’usine Lubrizol, mais la France a un parc diesel considérable qui fut (pour des raisons largement visant à favoriser nos constructeurs automobiles nationaux…) largement financé par le contribuable. 

Voir à ce sujet :

• Fiscalité environnementale : le CPO (Cour des comptes) appelle à une relance de la fiscalité carbone… post bonnets rouges puis post gilets-jaunes 

V. Une fin difficile et incomplète de transposition en France de la directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008

Le Conseil d’Etat, en juillet 2017, a donc enjoint à l’Etat de s’activer (CE, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, n° 394254).

Après avoir rappelé, dans cet arrêt, en s’appuyant sur l’arrêt ClientEarth rendu par la CJUE le 19 novembre 2014 (voir ci-avant), la portée des obligations fixées par la directive et transposées dans le code de l’environnement (point 3), le Conseil d’État juge tout d’abord que le dépassement persistant des valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote dans plusieurs zones du territoire national au cours des trois années ayant précédé celle des décisions attaquées constitue une méconnaissance des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement, qui transposent l’article 13 de la directive (point 7).

Le Conseil d’État constate ensuite que les plans de protection de l’atmosphère établis dans les zones concernées n’ont pas permis d’assurer, dans un délai raisonnable, le respect des valeurs limites et en déduit que de nouvelles mesures doivent être prises afin que soient respectées les obligations fixées par la directive et reprises dans le code de l’environnement. Le Conseil d’État annule en conséquence le refus de prendre des mesures supplémentaires (point 8).

Il enjoint en outre au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soient élaborés et mis en œuvre, pour chacune des zones énumérées au point 9 de la décision dans lesquelles les valeurs limites étaient encore dépassées en 2015, dernière année pour laquelle des données ont été produites par l’administration en réponse à la mesure supplémentaire d’instruction diligentée par le Conseil d’Etat, des plans relatifs à la qualité de l’air permettant de ramener, dans ces zones, les concentrations de dioxyde d’azote et de particules fines PM10 en dessous des valeurs limites dans le délai le court possible.

Le délai imparti par le Conseil d’État aux autorités compétentes pour prendre ces mesures et les transmettre à la Commission européenne est de 9 mois et expirait le 31 mars 2018.

Voir :

• Pollution atmosphérique : le Conseil d’Etat vient d’enjoindre au Gouvernement de prendre des mesures… d’ici à mars 2018. Voici l’arrêt. 

L’arrêté du 17 juillet 2019 modifiant l’arrêté du 19 avril 2017 relatif au dispositif national de surveillance de la qualité de l’air ambiant (NOR: TRER1916991A) était censé clore cette transposition, mais ce point de vue optimiste est discuté. Voir :

• Dispositif national de surveillance de la qualité de l’air : déconcentration et fin de la transposition de la directive 2008/50/CE, au JO de samedi 

Voyons donc le régime français en ce domaine, maintenant, à l’épreuve de cet incendie à Rouen, au fil des points qui suivent.

VI. Présentons d’ailleurs « qui fait quoi » en France en matière de pollution atmosphérique

Voici une vidéo pédagogique, par Me Eric Landot, qui, en à peine plus de 13 mn fait le point sur qui fait quoi, dans le monde public, en matière de qualité de l’air, en matière de pollution atmosphérique :

NB : cette vidéo, mise en ligne le 2 octobre 2019, présentait déjà l’essentiel de ce qui est devenu depuis la loi énergie-climat (les points concernés n’ayant pas été modifiés). Cette vidéo anticipait déjà ce qui allait devenir l’arrêt C‑636/18, de la CJUE, en date du 24 octobre 2019, mais sans l’annoncer naturellement (faute de boule de cristal). Ce n’est donc que sur ce dernier point (plutôt de détail, en fait) que cette vidéo peut être considérée comme n’étant plus à jour dans les sources juridiques. De même les avancées de la loi d’orientation des mobilités (LOM) sont-elles trop limitées pour changer le contenu de ce qui a été présenté dans cette vidéo. Donc, à ce niveau de présentation rapide, le fond du droit, au sein de cette vidéo, est à jour. 

Voir aussi l’accélération des plans de protection de l’atmosphère (PPA) :

• Plans de protection de l’atmosphère : un décret, au JO de ce matin, impose de compresser délais de réalisations et durées de dépassement 

VII. Des habitants qui commencent à jouer la carte de la responsabilité de l’Etat avec, pour l’instant, des victoires symboliques, et avec un juge administratif qui leur donne un peu d’air sans en manquer lui-même

Les habitants, eux, commencent à agir en Justice, avec des recours recevables mais avec des préjudices à ce jour trop peu spécifiques pour donner lieu à indemnisation par l’Etat (TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1802202 ; TA de Paris, 4 juillet 2019, n°1709333, n°1810251 et n°1814405 ; TA Lyon, 26 septembre 2019, n° 1800362).

Voici ce jugement TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1802202

1802202

Voir aussi :

• Pollution atmosphérique : l’Etat peut être condamné (en responsabilité administrative cette fois) 

Le TA de Paris a admis lui aussi que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ainsi que l’a d’ailleurs jugé le tribunal administratif de Montreuil, le 25 juin 2019.

Le tribunal a cependant rejeté les demandes indemnitaires des requérants dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que leurs pathologies auraient été directement causées ou aggravées par l’insuffisance des mesures prises par l’Etat pour limiter au maximum les périodes de dépassement des seuils des polluants en cause.

> Lire le jugement n°1709333

1709333

 > Lire le jugement n°1810251

1810251

> Lire le jugement n°1814405

1814405

Voir :

• Pollution atmosphérique : le juge constate le manque d’air sans en manquer lui-même 

Même histoire qu’à Montreuil ou à Paris, mais cette fois à la sauce lyonnaise, le 26 septembre 2019.

Le tribunal administratif de Lyon a reconnu une faute de l’Etat à raison des insuffisances du plan de protection de l’atmosphère de l’agglomération lyonnaise.
Une mère de famille a saisi le tribunal d’une demande indemnitaire en réparation du préjudice dont elle s’estimait victime, avec son fils mineur, du fait de la pollution atmosphérique dans l’agglomération lyonnaise.

Le tribunal, tout en constatant que le plan de protection de l’atmosphère de l’agglomération lyonnaise indiquait que de nombreux foyers demeureraient exposés dans l’avenir à des concentrations en particules fines et dioxyde d’azote supérieures aux valeurs limites, a noté que, depuis plusieurs années, et sur des périodes parfois importantes, des dépassements des valeurs limites de ces polluants se sont effectivement produits.

Le tribunal, après avoir relevé que ce plan et les moyens dont il prévoit la mise en œuvre étaient insuffisants pour empêcher une méconnaissance de ces valeurs limites sur une durée la plus courte possible, a jugé que cette situation caractérisait une faute de l’Etat dans la mise en œuvre des obligations résultant pour lui des stipulations de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, telles qu’elles ont été transposées dans le code de l’environnement.

En revanche il a estimé que, compte tenu, spécialement, des risques écologiques inhérents à la vie en ville, il n’y avait pas ici d’atteinte suffisamment grave au droit de vivre dans un environnement sain, tel qu’il est protégé par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

En l’absence d’éléments suffisants permettant d’établir un lien de causalité direct et certain entre la faute de l’Etat et les préjudices dont se prévalait la requérante, le tribunal a rejeté la demande de condamnation.

Voir TA Lyon, 26 septembre 2019, n° 1800362 :

1800362

Conclusions provisoires :

• 1/ l’ère de l’impunité et des demies mesures est finie
• 2/ le juge pose un principe mais exige encore à ce jour des preuves quant au préjudice indemnisable qui rendent ces jurisprudences plus virtuelles que réelles… Mais le principe est posé
•  3/ reste que le contraste entre les principes posés et une application timorée au cas par cas reste bien classique en contentieux administratif français… D’une certaine manière, le juge constate le manque d’air sans en manquer lui-même.
• 4/ mais c’est aussi aux requérants de bien, mieux, bâtir leurs dossiers et ne sous-estimons pas la potentialité de ces jurisprudences.
• 5/ in fine, l’Etat va sans doute finir par faire ce qu’il sait si bien faire ; décentraliser la responsabilité d’agir en ces domaines plus encore (mais y compris certains pouvoirs de police ?).

VIII. La loi énergie-climat

Au JO du 9 novembre, se trouvait la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000039355955&dateTexte=&categorieLien=id

VOICI CE TEXTE EN PDF :

• joe_20191109_0261_0001

… après un passage au Conseil constitutionnel opéré presque sans encombre. Voir :

• Le projet de loi énergie – climat passe sans encombre le cap du Conseil constitutionnel, à une réserve près (en matière de prix de l’électricité) 

Pour un premier décryptage, voir :

• Premier décryptage, sommaire, de la loi énergie – climat n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 

MAIS ce texte ne comporte que des mesures indirectes sur la qualité de l’air.

IX. La LOM

Voir à ce sujet :

• La LOM garée au JO 
• La LOM en moins de 5 mn [VIDEO] 

Voici cette décision :

CONSEIL D’ETAT
statuant
au contentieux  

N° 428409

__________

ASSOCIATION LES AMIS DE LA TERRE FRANCE et autres
__________

Séance du 3 juillet 2020
Lecture du 10 juillet 2020.
__________

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Conseil d’Etat statuant au contentieux
sur le rapport de la 6ème chambre de la
section du contentieux

Vu la procédure suivante :

Par une décision n° 394254 du 12 juillet 2017, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a, d’une part, annulé les décisions implicites du Président de la République, du Premier ministre et des ministres chargés de l’environnement et de la santé, refusant de prendre toutes mesures utiles et d’élaborer des plans conformes à l’article 23 de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, permettant de ramener, sur l’ensemble du territoire national, les concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote en-deçà des valeurs limites fixées à l’annexe XI de cette directive, d’autre part, enjoint au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre, pour chacune des zones énumérées au point 9 des motifs de cette décision, un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018.

Par un courrier du 20 juin 2018, le délégué à l’exécution des décisions de justice de la section du rapport et des études du Conseil d’Etat a demandé au ministre d’Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, de porter à sa connaissance les mesures prises par les services de l’Etat pour assurer l’exécution de cette décision.

Par des observations, enregistrées le 16 juillet 2018, le ministre d’Etat, ministre de la transition écologique et solidaire, a précisé les mesures adoptées par l’Etat à cette fin.

Par une demande, enregistrée le 2 octobre 2018 au secrétariat de la section du rapport et des études du Conseil d’Etat, l’association Les amis de la Terre – France, l’association Les amis de la Terre – Paris, l’Association de défense contre les nuisances aériennes (ADVOCNAR), l’association France nature environnement – Ile de France, l’association Les amis de la Terre – Val de Bièvre, l’association France nature environnement – Provence Alpes Côte d’Azur, l’association France nature environnement – Bouches du Rhône, le Collectif anti nuisance L2, l’association Cap au nord, l’Association de défense du site du Réaltor et de son environnement, l’association RAMDAM, l’association Sauvons la Mathilde, l’association NOSTERPACA, l’association CIRENA, l’association Rires sans frontière, l’Association nature du nogentais (ANN), l’association Les amis de la Terre – Loire Atlantique, l’association Autrement pour les aménagements des contournements (autoroutiers et ferroviaires) de l’habitat et de l’Est, l’association Les amis de la Terre – Côte d’Or, l’association Défense des intérêts des riverains de l’aérodrome de Pontoise-Corneilles en Vexin, M. Simon Baumert, l’association SOS Paris, M. Thomas Bourdrel, M. Thierry Reeb, l’association Nos villages se soucient de leur environnement (NOVISSEN), l’association Champagne-Ardenne nature environnement (CANE), l’association Les amis de la Terre – Dunkerque, l’Association pour la sauvegarde du patrimoine et de l’environnement à Antony, l’association Greenpeace France, l’Association de défense de l’environnement et de la population de Toussieu (ADEPT), l’association Val de Seine vert, l’Association pour la Sauvegarde de Boulogne Nord-Ouest (ASBNO), l’association Toulon Var déplacements, l’Association inter village pour un environnement Sain (AIVES), l’association Marennes contre les nuisances, l’association COFIVER, M. Arnault Pfersdorff, M. Emmanuel Provot, l’association Respect environnement, la Fédération Fracture, l’association Union française contre les nuisances des aéronefs (UFCNA), l’association Forum sud francilien contre les nuisances aériennes, Mme Barbara Bouillon, Mme Sophie Rabourdin, l’association Environnement 92, l’association Chaville Environnement, l’association Comité riverains Aéroport Saint-Exupéry (CORIAS), l’association France nature environnement – Centre Val de Loire, l’association Les amis de la Terre – Nord, l’association Actions citoyennes pour une transition énergétique solidaire (ACTEnergieS), l’Association de concertation et de proposition pour l’aménagement et les transports (ACPAT), Mme Maïté Seegmuller, l’association Comité des intérêts de quartier (CIQ) Saint Jean de Tourette Protis, l’Association vexinoise de lutte contre les carrières cimentières (AVL3C), l’association Alertes nuisances aériennes (ANA), l’association Nord écologie conseil, l’association France nature environnement – Guadeloupe, l’association Notre affaire à tous, l’Association de protection des collines peypinoises (APCP), l’association France nature environnement – Bourgogne Franche-Comté, l’association Respire, l’association Vivre et agir en Maurienne, l’association Alofa Tuvalu, l’association Les amis de la Terre – Landes, l’association Les amis de la Terre – Meurthe et Moselle, l’association France nature environnement – Paris, l’association Sommeil et santé, l’Association niçoise pour la qualité de l’air et l’environnement et de la vie, l’association Réseau vert Provence, l’association Fédération Alsace nature, l’Association de défense de l’environnement de Chaponnay, l’association Défense des riverains de l’aéroport de Paris, l’association Union des calanques littoral, l’association Collectif régional associatif nord environnement (CRANE) solidaire, l’association Virage énergie, l’association Le fer autrement, l’association Collectif contre les nuisances aériennes de l’agglomération toulousaine et la commune de Marennes demandent au Conseil d’Etat :

1°) de constater que la décision n° 394254 du 12 juillet 2017 du Conseil d’Etat n’a pas été exécutée à la date du 31 mars 2018 ;

2°) de prononcer à l’encontre de l’Etat, s’il ne justifie pas avoir pris les mesures de nature à assurer l’exécution de la décision n° 394254 du 12 juillet 2017 dans un délai d’un mois à compter de la notification de la présente décision, une astreinte de 100 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

            …………………………………………………………………………

    
Vu les pièces du dossier desquelles il ressort que la section du rapport et des études du Conseil d’Etat a exécuté les diligences qui lui incombent en vertu du code de justice administrative.

Vu la note en délibéré, enregistrée le 3 juillet 2020, présentée par la ministre de la transition écologique et solidaire ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 ;
– le code de l’environnement ;
– les arrêts C-404/13 du 19 novembre 2014 et C-636/18 du 24 octobre 2019 de la Cour de justice de l’Union européenne ;
– la décision n° 394254 du 12 juillet 2017 du Conseil d’Etat statuant au contentieux ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Airelle Niepce, rapporteure,
– les conclusions de M. Stéphane Hoynck, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Afin d’assurer l’exécution de ses décisions, la juridiction administrative peut prononcer une astreinte à l’encontre d’une personne morale de droit public ou d’un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public, soit dans la décision statuant au fond sur les prétentions des parties sur le fondement de l’article L. 911-3 du code de justice administrative, soit ultérieurement en cas d’inexécution de la décision sur le fondement des articles L. 911-4 et L. 911-5 du même code. En cas d’inexécution totale ou partielle ou d’exécution tardive de la décision, la juridiction procède, en vertu de l’article L. 911-7 de ce code, à la liquidation de l’astreinte. En vertu du premier alinéa de l’article L. 911-8 de ce code, la juridiction a la faculté de décider, afin d’éviter un enrichissement indu, qu’une fraction de l’astreinte liquidée ne sera pas versée au requérant, le second alinéa prévoyant que cette fraction est alors affectée au budget de l’État. Toutefois, l’astreinte ayant pour finalité de contraindre la personne morale de droit public ou l’organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public à exécuter les obligations qui lui ont été assignées par une décision de justice, ces dispositions ne trouvent pas à s’appliquer lorsque l’Etat est débiteur de l’astreinte en cause. Dans ce dernier cas, lorsque cela apparaît nécessaire à l’exécution effective de la décision juridictionnelle, la juridiction peut, même d’office, après avoir recueilli sur ce point les observations des parties ainsi que de la ou des personnes morales concernées, décider d’affecter cette fraction à une personne morale de droit public disposant d’une autonomie suffisante à l’égard de l’Etat et dont les missions sont en rapport avec l’objet du litige ou à une personne morale de droit privé, à but non lucratif, menant, conformément à ses statuts, des actions d’intérêt général également en lien avec cet objet.

2. Par une décision du 12 juillet 2017, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a, d’une part, annulé les décisions implicites du Président de la République, du Premier ministre et des ministres chargés de l’environnement et de la santé refusant de prendre toutes mesures utiles et d’élaborer des plans conformes à l’article 23 de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe permettant de ramener, sur l’ensemble du territoire national, les concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote en-deçà des valeurs limites fixées à l’annexe XI de cette directive, d’autre part, enjoint au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre, pour chacune des zones énumérées au point 9 des motifs de cette décision, un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d’azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018. L’association Les amis de la Terre – France, soixante-huit autres associations, huit personnes physiques ainsi que la commune de Marennes (Rhône) ont saisi le Conseil d’Etat, sur le fondement de l’article L. 911-5 du code de justice administrative, d’une demande d’astreinte pour assurer l’exécution de cette décision.

Sur la recevabilité de la demande d’astreinte :

3. Il résulte des dispositions des articles L. 911-4 et R. 931-2 du code de justice administrative qu’ont qualité pour demander au Conseil d’Etat de prononcer une astreinte en cas d’inexécution d’une décision qu’il a rendue non seulement les parties à l’instance en cause mais également les parties directement concernées par l’acte qui a donné lieu cette instance.

4. D’une part, l’Association nature du nogentais, l’association Les amis de la Terre – Loire Atlantique, l’association Les amis de la Terre – Côte d’Or, l’association NOVISSEN, l’association Les amis de la Terre – Dunkerque, l’association France nature environnement – Centre Val de Loire, l’association Les amis de la Terre – Nord, l’association Nord écologie conseil, l’association France nature environnement – Guadeloupe, l’association France nature environnement – Bourgogne Franche-Comté, l’association Alofa Tuvalu, l’association Les amis de la Terre – Landes, l’association Les amis de la Terre – Meurthe et Moselle, l’association CRANE solidaire, l’association Virage énergie, l’association Rires sans frontière, dont le champ d’action territorial ne couvre aucune des zones concernées par l’injonction prononcée par la décision du 12 juillet 2017, d’autre part, l’association NOSTERPACA, l’association Toulon Var déplacements, l’AVL3C, l’association Sommeil et santé, l’association Le Fer autrement, l’association Sauvons la Mathilde et l’association Réseau vert Provence, eu égard à leur objet social, ne peuvent être regardées comme des parties intéressées au sens des dispositions des articles L. 911-4 et R. 931-2 du code de justice administrative. Par suite, la demande d’astreinte est irrecevable en ce qu’elle les concerne. En revanche, la demande est recevable en ce qu’elle concerne l’association Les amis de la Terre –France, partie à l’instance ayant donné lieu à la décision du 12 juillet 2017, et les autres personnes physiques et morales demanderesses, qui peuvent être regardées comme des parties intéressées au sens de ces mêmes dispositions.

Sur les conclusions tendant au prononcé d’une astreinte :

5. En vertu des dispositions de l’article 13 de de la directive du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008, ainsi que de son annexe XI, les Etats membres doivent notamment veiller à ce que, dans l’ensemble de leurs zones et agglomérations, d’une part, les niveaux de particules fines PM10 dans l’air ambiant ne dépassent pas 40 µg/m3 en moyenne par année civile et 50 µg/m3 par jour plus de 35 fois par année civile, cette obligation étant en vigueur en vertu de textes antérieurs depuis le 1er janvier 2005, et, d’autre part, les niveaux de dioxyde d’azote ne dépassent pas 40 µg/m3 en moyenne par année civile, au plus tard à compter du 1er janvier 2010. Par ailleurs, en vertu de l’article 23 de la même directive, en cas de dépassement de ces valeurs limites après le délai prévu à cette fin, les Etats membres doivent établir des plans relatifs à la qualité de l’air prévoyant « des mesures appropriées pour que la période de dépassement soit la plus courte possible » et contenant « au moins les informations énumérées à l’annexe XV de la directive ». Il résulte de ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt C-404/13 du 19 novembre 2014 mais également dans son arrêt C 636/18 du 24 octobre 2019 concernant la France, que celles-ci imposent l’établissement d’un plan relatif à la qualité de l’air conforme à son article 23 lorsque n’est pas assuré le respect des exigences résultant de son article 13 et que, si les Etats membres disposent d’une certaine marge d’appréciation pour la détermination des mesures à adopter, celles-ci doivent, en tout état de cause, permettre que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible.

6. Les dispositions de l’article 13 de la directive du 21 mai 2008 ont été transposées en droit interne à l’article L. 221-1 du code de l’environnement, qui prévoit notamment que : « (…) Des normes de qualité de l’air définies par décret en Conseil d’Etat sont fixées, après avis de l’Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail, en conformité avec celles définies par l’Union européenne et, le cas échéant, par l’Organisation mondiale de la santé. Ces normes sont régulièrement réévaluées pour prendre en compte les résultats des études médicales et épidémiologiques. / (…) ». Les dispositions de l’article 23 de la directive ont pour leur part été transposées notamment par les articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l’environnement, qui prévoient l’adoption d’un plan de protection de l’atmosphère dans toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants, ainsi que dans les zones où, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’Etat, les normes de qualité de l’air mentionnées à l’article L. 221-1 du même code ou, le cas échéant, les normes spécifiques mentionnées au 2° du I de l’article L. 222-1, ne sont pas respectées ou risquent de ne pas l’être. Ces plans de protection de l’atmosphère ont pour objet de ramener la concentration en polluants dans l’atmosphère à l’intérieur de la zone concernée à un niveau conforme à ces normes. Pour autant, le deuxième alinéa du I de l’article L. 222-4 du même code prévoit la possibilité de ne pas recourir à un plan de protection de l’atmosphère « lorsqu’il est démontré que des mesures prises dans un autre cadre seront plus efficaces » pour respecter les normes en cause.

7. Il résulte de ces dispositions que si les plans de protection de l’atmosphère ont vocation à tenir lieu des plans relatifs à la qualité de l’air prévus par l’article 23 de la directive du 21 mai 2008, aucune disposition de cette directive, comme aucune disposition de droit national, ne s’oppose à ce que l’administration emploie d’autres instruments pour ramener les émissions de polluants à un niveau compatible avec les normes de qualité de l’air définies aux articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement. En toute hypothèse, afin de pouvoir être regardés comme des plans relatifs à la qualité de l’air conformes aux exigences de la directive, les plans de protection de l’atmosphère et les instruments qui les complètent ou les remplacent doivent, d’une part, comporter l’ensemble des informations prévues à la section A de l’annexe XV de la directive telle que transposée à l’article R. 222-15 du code de l’environnement, et en particulier « des informations sur toutes les actions engagées ou prévues tendant à réduire la pollution atmosphérique avec l’évaluation prévisible de leur effet sur la qualité de l’air (…) » complétées des « indicateurs de moyens notamment financiers nécessaires à leur réalisation », du « calendrier de leur mise en œuvre » et de « l’estimation de l’amélioration de la qualité de l’air qui en est attendue et du délai de réalisation de ces objectifs », d’autre part, démontrer que ces actions permettent que la période de dépassement des valeurs limites de concentration en polluants soit la plus courte possible.

8. Il résulte de l’instruction et notamment des mesures d’instruction diligentées par la 6ème chambre que, d’une part, sur les douze zones administratives de surveillance (ZAS) de la qualité de l’air concernées par l’injonction prononcée par la décision du 12 juillet 2017 s’agissant de la concentration en dioxyde d’azote (Grenoble Rhône-Alpes, Lyon Rhône-Alpes, Marseille Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Montpellier Languedoc-Roussillon, Nice Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Paris Ile-de-France, Saint-Etienne Rhône-Alpes, Strasbourg Alsace, Toulon Provence-Alpes-Côte-d’Azur, zone urbaine régionale (ZUR) Champagne-Ardenne, Toulouse Midi-Pyrénées et ZUR Rhône-Alpes), si la moyenne annuelle maximale de concentration de ce polluant a diminué entre 2016 et 2018 pour neuf d’entre elles, la valeur limite de concentration en moyenne annuelle civile fixée à l’article R. 221-1 du code de l’environnement, conformément à l’annexe XI de la directive du 21 mai 2008, demeurait dépassée dans dix d’entre elles en 2018, dernière année pour laquelle le Gouvernement a fourni au Conseil d’Etat des mesures complètes définitives. Cette tendance est confirmée par les données provisoires pour l’année 2019, transmises les 16 et 26 juin 2020, qui mettent en évidence huit ZAS pour lesquelles un dépassement de cette valeur limite persiste encore (zone à risques – hors agglomération (ZAR) Vallée de l’Arve, zone à risque – agglomération (ZAG) Grenoble, ZAG Lyon, ZAG Marseille– Aix, ZAG Paris, ZAR Reims, ZAG Strasbourg et ZAG Toulouse, compte tenu des nouvelles terminologies et du nouveau zonage issu de l’arrêté du 26 décembre 2016 relatif au découpage des régions en zones administratives de surveillance de la qualité de l’air ambiant). Par ailleurs, sur les trois zones concernées par l’injonction prononcée s’agissant de la concentration en particules fines PM10 (ZUR Martinique, Paris – Ile de France et ZUR Rhône-Alpes), si la valeur limite de concentration en moyenne annuelle n’a été dépassée en 2018 que dans la ZAG Paris, la valeur limite de 50 µg/m3 en moyenne journalière l’a été plus de 35 fois dans deux ZAS (jusqu’à 68 jours dans la ZAG Paris et 44 jours dans la ZAG Fort-de-France), ces données étant confirmées par les données provisoires pour l’année 2019.

9. D’autre part, pour l’exécution de la décision du 12 juillet 2017, le Gouvernement a notamment adopté quatorze « feuilles de route », qui ont été rendues publiques le 13 avril 2018 et transmises à la Commission européenne le 19 avril 2018. Si ces documents précisent, de façon plus ou moins détaillée, pour chaque zone concernée, une liste d’actions concrètes à mener, destinées à réduire les émissions de polluants,  leur échéancier de mise en œuvre et les moyens à mobiliser, ils ne comportent, à l’instar des autres mesures mises en avant par le Gouvernement ne relevant pas des plans de protection de l’atmosphère, aucune estimation de l’amélioration de la qualité de l’air qui en est escomptée, ni aucune précision concernant les délais prévus pour la réalisation de ces objectifs, contrairement aux exigences posées à l’annexe XV de la directive du 21 mai 2008 et transposées à l’article R. 222-15 du code de l’environnement.

10. Enfin, depuis l’intervention de la décision du 12 juillet 2017, les plans de protection de l’atmosphère, dont le régime est défini par l’article L. 222-4 du code de l’environnement, n’ont été révisés que pour deux zones, la Vallée de l’Arve et l’Ile-de-France, leur révision étant toujours en cours à la date de la présente décision pour les autres zones concernées, voire n’ayant pas encore été initiée. Si le plan de protection de l’atmosphère de la Vallée de l’Arve, adopté le 29 avril 2019, qui comporte une série de mesures suffisamment précises et détaillées ainsi que des modélisations crédibles de leur impact permettant d’escompter un respect des valeurs limites de concentration en dioxyde d’azote NO2 et en particules fines PM10 dans cette zone d’ici 2022, peut être regardé comme assurant, pour la zone qu’il concerne, une correcte exécution de la décision du 12 juillet 2017, il n’en va pas de même du nouveau plan de protection de l’atmosphère d’Ile de France, adopté le 31 janvier 2018. En effet, si le document adopté, qui identifie vingt-cinq « défis » organisés par secteurs d’activités, personnes publiques compétentes et urgence des mesures à prendre, comporte des objectifs précis, expose les moyens à mettre en œuvre pour les réaliser ainsi que les autorités compétentes, et procède également à une modélisation crédible des effets attendus, il se borne à retenir l’année 2025 comme objectif pour revenir en deçà des valeurs limites de concentration en NO2 et en particules fines PM10. Or, en l’état de l’instruction, le Gouvernement ne fait pas valoir de justifications de nature à démontrer que cette date de 2025 peut être regardée comme permettant de respecter l’exigence que la période de dépassement de ces valeurs limites soit la plus courte possible. Par suite, ce plan ne peut être regardé comme assurant, pour la zone qu’il concerne, une complète exécution de la décision du 12 juillet 2017.

11. Il résulte de tout ce qui précède que, pour chacune des zones administratives de surveillance mentionnées au point 8 dans lesquelles les valeurs limites de concentration en NO2 et PM10 fixées par l’article R. 221-1 du code de l’environnement demeurent dépassées, à l’exception de celle de la Vallée de l’Arve pour les raisons indiquées au point 10, les différents éléments produits au cours de la procédure juridictionnelle ne permettent pas d’établir que les effets cumulés des différentes mesures adoptées à la suite de la décision du 12 juillet 2017 permettront de ramener les niveaux de concentration en ces deux polluants en deçà de ces valeurs limites dans le délai le plus court possible. Il en résulte que pour les ZAS Grenoble et Lyon, pour la région Auvergne – Rhône-Alpes, Strasbourg et Reims, pour la région Grand-Est, Marseille-Aix, pour la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Toulouse, pour la région Occitanie et Paris, pour la région Ile-de-France, s’agissant des taux de concentration en dioxyde d’azote, et pour les ZAS Paris et Fort-de-France, s’agissant des taux de concentration en PM10, à la date de la présente décision, l’Etat ne peut être regardé comme ayant pris des mesures suffisantes propres à assurer l’exécution complète de cette décision.

12. Par suite, eu égard au délai écoulé depuis l’intervention de la décision dont l’exécution est demandée, à l’importance qui s’attache au respect effectif des exigences découlant du droit de l’Union européenne, à la gravité des conséquences du défaut partiel d’exécution en termes de santé publique et à l’urgence particulière qui en découle, il y a lieu, dans les circonstances de l’affaire, de prononcer contre l’Etat, à défaut pour lui de justifier de cette exécution complète dans un délai de six mois à compter de la notification de la présente décision, une astreinte de 10 millions d’euros par semestre jusqu’à la date à laquelle la décision du 12 juillet 2017 aura reçu exécution, étant rappelé que ce montant est susceptible d’être révisé à chaque échéance semestrielle à l’occasion de la liquidation de l’astreinte.

Sur les conclusions présentées au titre l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme globale de 3 000 euros, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :
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Article 1er : Une astreinte est prononcée à l’encontre de l’Etat, s’il ne justifie pas avoir, dans les six mois suivant la notification de la présente décision, exécuté la décision du Conseil d’Etat du 12 juillet 2017, pour chacune des zones énumérées au point 11 des motifs de la présente décision, et jusqu’à la date de cette exécution. Le taux de cette astreinte est fixé à 10 millions d’euros par semestre, à compter de l’expiration du délai de six mois suivant la notification de la présente décision.

Article 2 : Le Premier ministre communiquera à la section du rapport et des études du Conseil d’Etat copie des actes justifiant des mesures prises pour exécuter la décision du 12 juillet 2017.

Article 3 : L’Etat versera à l’association Les Amis de la Terre – France et autres, dans la limite de la recevabilité de leur demande précisée au point 4 des motifs de la présente décision, une somme globale de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée pour l’ensemble des requérants de la requête à l’association Les Amis de la Terre – France, ainsi qu’au Premier ministre et à la ministre de la transition écologique.
Copie en sera adressée à la présidente de la section du rapport et des études