ICPE : le Conseil constitutionnel valide le régime actuel de cumul des poursuites en cas de violation d’une mise en demeure

Le principe général du droit (PGD) « non bis in idem », aujourd’hui considéré comme résultant de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) de 1789, fait obstacle à ce qu’une autorité inflige deux fois des sanctions pour les mêmes faits.

Sauf qu’en en perd :

  • littéralement son latin, puisque le débat fait rage entre les tenants de la formulation « non bis in idem » et les défenseurs du « ne bis in idem ».
  • juridiquement son latin puisque ce principe pluriséculaire ne cesse de se réinventer.

Voici quelques exemples récents des évolutions et circonvolutions de cet auguste principe, se frayant un chemin parfois tortueux dans notre XXIe siècle torturé :

La nouvelle décision rendue ce jour confirme l’application au cas par cas de ce principe, lequel glisse parfois de l’efficience à la pure évanescence. 

En l’espèce, était en QPC posée la question de la comptabilité avec ce principe et, donc, avec l’article 8 de la DDHC, des dispositions de l’article L. 171-8 du code de l’environnement et du paragraphe II de l’article L. 173-1 du même code dans leur rédaction résultant de la loi du 24 juillet 2019.

Dans ce régime, sont cumulées potentiellement une amende administrative et une sanction pénale, en cas de violation d’une mise en demeure prononcée par l’autorité administrative en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).

Le Conseil constitutionnel commence par rappeler que le principe non bis in idem tiré (dans notre droit actuel) de l’article 8 de la DDHC ne concerne pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais qu’il s’étend « à toute sanction ayant le caractère d’une punition

Mais les sages de la rue Montpensier rappellent également les limites en ce domaine :

« Il découle du principe de nécessité des délits et des peines qu’une même personne ne peut faire l’objet de plusieurs poursuites tendant à réprimer de mêmes faits qualifiés de manière identique, par des sanctions de même nature, aux fins de protéger les mêmes intérêts sociaux. Si l’éventualité que deux procédures soient engagées peut conduire à un cumul de sanctions, le principe de proportionnalité implique qu’en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues.»

Jusqu’à ce stade, le raisonnement est conforme aux canons de la beauté juridique tels qu’esquissés avec constance par les juridictions. 

Restait à appliquer ceci en ce domaine des cumul des poursuites et des sanctions en cas de violation d’une mise en demeure. 

Or, et c’est un peu là partir de la fin pour revenir au début dans le raisonnement (pour ne pas dire raisonner à l’envers… mais non je ne l’ai pas dit), le Conseil constitutionnel pose ensuite que les sanctions sont différentes… Et que donc le principe non bis in idem n’est donc pas violé en ce domaine :

« 10. Ainsi, à la différence de l’article L. 171-8 qui prévoit uniquement une sanction de nature pécuniaire, l’article L. 173-1 prévoit une peine d’amende et une peine d’emprisonnement pour les personnes physiques ou, pour les personnes morales, une peine de dissolution, ainsi que les autres peines précédemment mentionnées. 

« 11. Dès lors, les faits prévus et réprimés par les dispositions contestées doivent être regardés comme susceptibles de faire l’objet de sanctions de nature différente. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance des principes de nécessité et de proportionnalité des peines doit être écarté.»

Qu’une indemnisation et une sanction ne soient pas la même chose, certes. Que deux sanctions soient différentes en raison des types de sanctions ou de quantum de peine différentes alors qu’il s’agit de réprimer de manière très proche un même manquement (sans même qu’on puisse dire que l’un est, par exemple, du pénal et l’autre du disciplinaire, avec une différence de nature donc de la sanction)… Est un peu hardi.

Mais force est de constater que cela n’est pas nouveau (cela se rapproche de ce qui avait été tranché par exemple en matière de CDBF :

N.B. au sujet de la CDBF, mais sur un autre terrain, voir aussi Décision n° 2016-599 QPC du 2 décembre 2016  ; cf. notre article : Le Conseil constitutionnel a, ce matin, tranché : les élus locaux continueront de ne pas relever de la CDBF pour les fonctions qui sont l’accessoire obligé de leur mandat électif ).

Tous les juges tâtonnent en ce domaine.

Pour rester en France, citons CE, 6 novembre 2019, M. L…, n° 418463, B., CE, 30 janvier 2019, Président de l’Autorité des marchés financiers c/,, n° 412789, à mentionner aux Tables du rec. ; voir aussi Cass. crim., 26 octobre 2016, n° 15-84.552, Bull. crim. 2016, n° 276 ; Cass. Crim., 16 avril 2019, n° 18-84.073, publié au bulletin… Pour un cas surprenant, voir CE, 30 décembre 2016, ACNUSA, n° 395681, au rec.

Au niveau de l’UE et de la CEDH, les tâtonnements ont aussi eu lieu, mais pour conduire à une jurisprudence qui commence de converger, ce qui conduit à s’interroger sur la compatibilité de la décision rendue, ce jour, par le Conseil constitutionnel avec ce qu’on à nous en dire la CJUE et la CEDH.

La CJUE avait refusé toute sanction administrative répressive (i.e. sanction telle que la répression des infractions financières devant la Cour de discipline budgétaire et financière ou encore les contraventions de grande voirie, certaines sanctions d’autorités de régulation…) se cumulant à une sanction pénale (CJUE, 26 février 2013, Aklagaren c/ Hans Akerberg Fransson, aff. C-617/10). Naturellement, les sanctions administratives non répressives (contentieux disciplinaire, par exemple) restent, quant à elles, cumulables aux sanctions pénales. Sauf que la Cour européenne des droits de l’homme avait été quant à elle plus souple, admettant des procédures mixtes conduisant à un tel cumul (CEDH, 15 novembre 2016, A. et B. c/ Norvège, n° 24130/11 ), avant que de se reprendre et de se rapprocher de la position de la CJUE (CJUE, 20 mars 2018, aff. C-524/15, aff. C-537/16 et C-596/16)… 

A l’aune de ces positions de la CJUE et de la CEDH, d’ailleurs, on notera que la position du Conseil constitutionnel rendue ce jour pourrait donner lieu à quelques débats, pour rester dans l’euphémisme. 

En droit national donc, bien plus qu’en droit de l’Union ou de la CEDH… ce principe reste donc un magnifique ornement de notre équilibre démocratique et juridique. Mais, décision après décision, il n’en est plus qu’un ornement, justement. Il n’en est plus un pilier, puisqu’il n’en est plus fait usage pour soutenir ledit édifice.

Source : Décision n° 2021-953 QPC du 3 décembre 2021, Société Specitubes [Cumul des poursuites pour violation d’une mise en demeure prononcée par le préfet en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement] Conformité