Erosion marine : le Préfet n’a donc pas compétence pour interdire tout ouvrage de protection sur un secteur donné ? Même via la stratégie régionale du trait de côte ?

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Les stratégies nationale et régionales (actes de l’Etat) en matière de trait de côte s’inscrivent dans un cadre juridique où le flou le dispute à la complexité (I).

Reste qu’un TA puis une CAA ont posé qu’une telle stratégie régionale est un acte attaquable (II), en tant qu’il s’agit de lignes directrices (actes de droit souple).

Cependant, cet outil s’avère d’une portée limitée quant à son contenu. Ainsi, la CAA de Toulouse a-t-elle estimé que le préfet ne dispose d’aucune compétence (même via ce document) pour interdire, de manière générale et absolue sur un périmètre donné et pour une longue durée, la construction d’ouvrages de « protection dure » contre l’érosion côtière (III).
Toutefois, notons que cette position de la CAA pourrait, en cas de recours en cassation, avoir vocation à être nuancée car le préfet n’est pas sans pouvoirs qu’il est étrange de ne pas voir ici pris en compte. 

Image par WikiImages de Pixabay (effets d’un tsunami – Ayutthaya)

L’embrouillamini des compétences en matière de trait de côte et de lutte contre l’érosion marine s’avère souvent redoutable entre les compétences régionales (SRADDET ou SAR notamment), compétences touristiques voire portuaires ou de mobilités, SCOT, pouvoirs de police, compétences GEMAPI…

Ce qui n’interdit pas de bâtir une stratégie globale ! Voici deux vidéos à ce sujet :

Voici cette vidéo :

https://youtu.be/KM4Od2rc4fw

ET cette autre vidéo :

https://youtu.be/lzn1sPOwZ70

Voir aussi :

Dans cet ensemble, l’Etat n’est pas démuni : il a des compétences sur son domaine public maritime, il a des pouvoirs de police forts (y compris en matière de digues et autres ouvrages de lutte contre les submersions marines), il dispose des compétences de l’article L. 321-13 du code de l’environnement en matière de « cartographie fondée sur un indicateur national d’érosion littorale » avec la définition d’une stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte », etc. 

Un tel document est-il attaquable ? OUI (II).

Dans un tel document, voire au titre d’un autre régime, le Préfet dispose-t-il d’un pouvoir consistant à proscrire la « construction de nouveaux ouvrages de protection dure » dans un secteur ? Réponse : NON (III).

Mais rappelons, déjà (I), ce q’est le cadre juridique des stratégies nationale et régionales (actes de l’Etat) en matière de trait de côte, sur fond d’urgence et de difficultés juridiques en raison de ce que ce domaine relève d’une intersection de compétences (urbanisme, tourisme, GEMAPI, portuaire, etc.).

I. Cadre juridique des stratégies nationale et régionales (actes de l’Etat) en matière de trait de côte, sur fond d’urgence et de difficultés juridiques en raison de ce que ce domaine relève d’une intersection de compétences (urbanisme, tourisme, GEMAPI, portuaire, etc.). 

La Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte a été mise en place en 2012 pour mieux anticiper les évolutions du littoral et faciliter l’adaptation des territoires à ces changements, avec diverses déclinaisons notamment territoriales :

En février 2017, était arrêtée la « stratégie pour la mer et le littoral » (décret 2017-222 du 23 février 2017). Voir :

Le tout dans un cadre où la France devait déjà tenir compte de ses engagements internationaux et de quelques sonnettes d’alarme tirées de-ci, de-là :

  • Les Nations Unies ont imaginé des engagements spécifiques pour un développement durable de la mer et du littoral, lors du sommet de la Terre de Rio+20 en 2012, au travers du texte « L’avenir que nous voulons ». Ils ont été renforcés par les objectifs du développement durable à l’automne 2015, qui inscrivent l’Océan parmi les 17 objectifs de l’horizon 2032.
  • Le GIEC lui-même y est allé de son rapport spécial sur l’Océan.
  • Au niveau européen, la politique maritime intégrée définie en 2009 et aboutie en 2012, à Limassol, met au coeur de l’ambition la contribution du maritime à la croissance et à l’emploi de l’Europe, sans attenter à la viabilité indispensable des écosystèmes marins, invitant les États membres à préciser comment ils mettent en oeuvre les modalités de gestion pour un développement durable de la mer et du littoral.
  • La France n’était déjà pas en reste. Un mouvement vers une ambition nationale maritime s’est engagé à l’occasion du Grenelle de la mer en 2009, structuré lors des Assises de la mer et du littoral en 2013, renforcé dans les travaux du Conseil national de la mer et des littoraux en 2014, et a été plus récemment promu au travers de la mobilisation française sur la thématique Océan, à l’occasion de la COP21.

Puis était enclenchée la mécanique actuelle à visée intégratrice. Le JO du 5 mai 2017 bâtissait un pont entre la planification maritime (dont « la stratégie nationale pour la mer et le littoral », précitée), d’une part, et le plan d’action pour le milieu marin d’autre part, le tout convergeant dans le document stratégique de façade.

Le noeud (marin, évidemment) entre ces documents est fait via le décret 2017-724 du 3 mai 2017 intégrant la planification maritime et le plan d’action pour le milieu marin dans le document stratégique de façade (NOR: DEVH1632060DELI).

Voir :

C’est donc un puzzle qui se compose en sus d’une opération de concertation et de mise en relation d’intérêts parfois opposés, au moment où par ailleurs :

  • la stratégie du trait de côte n’est toujours pas intégrée entièrement à la GEMAPI (voir ici, en dépit des espoirs suscités, puis douchés, au titre de la « proposition Lurton » : voir ici).
  • l’énergie bleue et les ressources maritimes changent nos paradigmes économiques (voir ici)
  • le juge concilie droit de l’environnement et protection du littoral de manière renouvelée (voir par exemple ici), non sans limites toutefois (voir ici)

Puis en 2018 vint le temps d’une intense concertation printanière :

Cela dit, l’évolution du droit allait moins vite que celle des informations, toujours plus inquiétantes, sur l’évolution du trait de côte et des risques de submersions marines… sur fond d’urgence et de difficultés juridiques en raison de ce que ce domaine relève d’une intersection de compétences (urbanisme, tourisme, GEMAPI, portuaire, etc.).  :

Résultat d’un chantier mené par la DREAL Occitanie/DRN, la stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie a été validée en comité d’action régionale le 29 juin 2018. Voir :

II. La stratégie régionale est un acte attaquable car un tel document a pu, en l’espèce, avoir « un caractère impératif ou présente[r] le caractère de lignes directrices »

L’Etat, en région Occitane, a adopté la « Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte » : un tel document est-il en soi un acte attaquable en recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif  ?

Le recours avait été déposé par une commune du littoral tendant à l’annulation de la décision préfectorale refusant de modifier le document de « Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie » validé le 20 juin 2018.

Tant le TA de Montpellier, en 1e instance, que la CAA de Toulouse à hauteur d’appel, estiment que ce document est bien attaquable. 

Le tribunal considère ainsi que ces prescriptions s’apparentent à des lignes directrices, susceptibles d’avoir des effets notables notamment sur les territoires des communes du littoral.

Ce point est important. On aurait pu y voir un acte non attaquable, voire préparatoire. Ou carrément un acte réglementaire pouvant donner lieu à exception d’illégalité par exemple. 

Le TA de Montpellier puis la CAA de Toulouse ont préféré y voir des lignes directrices. Ou plus précisément dans le cas de la Cour « un caractère [soit] impératif [soit] de lignes directrices »… ce qui laisse ouverte l’idée d’un document impératif mais qui en l’espèce, selon la Cour, serait incompétemment impératif. 

Citons la Cour :

« 4. Les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s’il fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence, si l’interprétation du droit positif qu’il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s’il est pris en vue de la mise en œuvre d’une règle contraire à une norme juridique supérieure.»

Rappelons ce dont nous parlons. Avec l’arrêt GISTI (12 juin 2020, n° 418142), le Conseil d’Etat a unifié le régime juridique de ces éléments de droit souple y compris les lignes directrices, les circulaires, les guides, etc.

Et j’avais fait le point sur cette mini-révolution en droit public, ici, et ce en 3 mn 49 :

https://youtu.be/moPk8paYT8s

De cette nouvelle jurisprudence GISTI, de juin 20200, ressortaient :

  • 1/ un cadre unique (ce qui est nouveau) pour les « documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif »
  • 2/ avec une recevabilité des recours contre ces actes lorsque ceux-ci sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ce qui inclut les actes impératifs (ce qui était déjà le cas) mais aussi les actes ayant un caractère de ligne directrice (ce qui est pus large qu’avant, dont sans doute, en fonction publique, les fameuses lignes directrices de gestion, sauf pour les agents chargés de les mettre en oeuvre).
  • 3/ et avec un office du juge en ce domaine qui en ressort clarifié et unifié.

Sources : CE, 12 juin 2020, GISTI, n° 418142 ; pour les circulaires, voir le célèbre arrêt Duvignères (CE, S., 18 décembre 2002, n° 233618 ; voir aussi CE, 20 juin 2016, n° 389730) ; pour les directives de droit national, voir CE, S, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France, rec. p. 750 ; pour le droit souple des autorités de régulation, voir les décisions d’Assemblée du contentieux du CE du 21 mars 2016, Fairvesta International, n° 368082, et Société Numéricable, n° 390023 ; s’agissant du refus d’une autorité de régulation d’abroger un acte de droit souple, voir CE, Section, 13 juillet 2016, Société GDF Suez, n° 388150, p. 384 ; sur les recours contre les actes de droit souple susceptibles d’avoir des effets notables sur les intéressés, voir CE, Ass., 19 juillet 2019, n° 426389. A comparer avec CE, 21 octobre 2019, n°419996 419997 ; pour le cas des décisions des autorités administratives indépendantes non décisoires mais pouvant avoir une influence, voir CE, 4 décembre 2019, n° 416798 et n°415550 (voir aussi CE, 30 janvier 2019, n° 411132 ; CE, 2 mai 2019, n°414410) ; pour les guides voir CE, 29 mai 2020, n° 440452 ; sur l’état du droit quant aux lignes attaquables ou non avant ce nouvel arrêt GISTI voir CE, 3 mai 2004, Comité anti-amiante Jussieu, n° 245961.

Voir aussi  :

Revenons à notre « Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte ».. s’agit-il d’un document de droit souple, attaquable, un point c’est tout, comme l’avait estimé le TA ? Oui sans doute. Car il a quand même une portée indicative et peut avoir « des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre »… ne serait-ce qu’en indiquant ce qu’allait être l’attitude de l’Etat au titre de ses propres pouvoirs en ces domaines, lesquels ne sont pas inexistants (gestion de son domaine public, par exemple ; pouvoir de police… ).

III. Reste que selon la CAA de Toulouse, même via ce document, le préfet ne dispose d’aucune compétence pour interdire, de manière générale et absolue sur un périmètre donné et pour une longue durée, la construction d’ouvrages de « protection dure » contre l’érosion côtière. Toutefois, notons que cette position de la CAA pourrait, en cas de recours en cassation, avoir vocation à être nuancée car le préfet n’est pas sans pouvoirs qu’il est étrange de ne pas voir ici pris en compte. 

Le tribunal administratif avait estimé que le préfet dispose en ce domaine de compétences, qu’il peut prendre des mesures impératives et qu’à ce stade, le juge n’opère qu’un contrôle restreint de ces  motifs : celui de l’erreur manifeste d’appréciation (i.e. de l’immense plantade…).

NB : ce que l’on appelle le « contrôle des motifs », pour reprendre l’expression usuelle forgée par le professeur Léon Michoud  (voir ici) au début du XXe siècle (Etude sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration, R.G.A, 1914, T. 3, p. 9 ; voir aussi R. Bonnard :«le pouvoir discrétionnaire des autorités administratives et le recours pour excès de pouvoir», RDP, 1923, p. 363 à 392.) porte sur le contrôle de la pertinence même, en opportunité, d’une décision administrative (contrôle de proportionnalité en matière de police administrative ; de coût bilan -avantages en aménagement, de l’erreur manifeste d’appréciation en cas de contrôle restreint… comme en l’espèce).

A comparer avec le contrôle du schéma de mise en valeur de la mer ( Conseil d’État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 3 mars 2008, 278168, Publié au recueil Lebon, ASSOCIATION PROTECTION ET AMENAGEMENT DE LEGE CAP FERRET) ou avec un schéma d’aménagement de plage (Conseil d’État, 6ème – 1ère chambres réunies, 9 octobre 2017, 396801, association des exploitants de la plage de Pampelonne)

Voici ce qu’était cette décision :

TA Montpellier, 11 mars 2021, n° 1905928

La CAA de Toulouse n’est pas de cet avis et elle a censuré la position du TA. Elle estime que ni le régime juridique de la cartographie en question, ni les autres textes applicables en ce domaine, ne confère le moindre pouvoir au Préfet d’interdire, de manière générale et absolue sur un périmètre donné et pour une longue durée, la construction d’ouvrages de « protection dure » contre l’érosion côtière.

Citons la Cour :

« 5. Aux termes de l’article L 321-13 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable en l’espèce : « Afin d’anticiper l’évolution du trait de côte et de prendre en compte les phénomènes hydrosédimentaires entraînant l’érosion et l’accrétion littorale dans les politiques publiques, l’État établit une cartographie fondée sur un indicateur national d’érosion littorale ».

« 6. La stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie classe la côte Est de la commune de Vias en « espace d’enjeux diffus de priorité 1 », dans lequel, en vertu du point 4.3.3 de ce document, des travaux de prévention correspondant à une « gestion dure » de l’érosion marine sont proscrits et considérés comme se trouvant incompatibles avec la stratégie définie par l’État.

« 7. Il s’évince de ce qui vient d’être exposé qu’au classement des communes et secteurs de communes opéré par la stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie est attaché un régime juridique déterminant la possibilité de construction d’ouvrages de « protection dure » contre l’érosion maritime, celle-ci étant interdite dans les zones classées, comme la côte Est de la commune appelante, en « espace d’enjeux diffus de priorité 1 ». En conséquence, ce classement et les conséquences juridiques qui en découlent présentent un caractère impératif et s’analysent en des dispositions à valeur réglementaire.

« 8. Or, ni les dispositions précitées de l’article L. 321-13 du code de l’environnement, qui se bornent à prévoir l’établissement par l’État « d’une cartographie fondée sur un indicateur national d’érosion littorale », sans y associer d’effets juridiques, ni aucune autre disposition législative et réglementaire et notamment celles du code général de la propriété des personnes publiques relatives au domaine public maritime, ne donnaient le pouvoir au préfet de la région Occitanie d’interdire dans le secteur Est de la commune de Vias la construction d’ouvrages de « protection dure » contre l’érosion maritime. En conséquence, la commune de Vias est fondée à soutenir que les dispositions précitées de la stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte, sont entachées d’incompétence et à en demander l’annulation pour ce motif.

« 9. Il résulte de ce qui précède que la commune de Vias est fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ses conclusions tendant à l’annulation des décisions du préfet de la région Occitanie refusant d’abroger les dispositions des point 4.3 et 5 de la stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie en tant qu’elles classent la côte Est de son territoire en « espace d’enjeux diffus de priorité 1 », et en tant qu’elles proscrivent, en conséquence de ce classement, jusqu’en 2050, la « construction de nouveaux ouvrages de protection dure » dans ce secteur. »

Voici cette décision de la CAA :

CAA Toulouse, 30 mai 2023, n°21TL01532

L’Etat se pourvoira-t-il en cassation ? Je l’ignore. 

Mais d’ores et déjà, il semble possible de prendre un peu de recul sur la formulation suivante :

« ni les dispositions précitées de l’article L. 321-13 du code de l’environnement, qui se bornent à prévoir l’établissement par l’État « d’une cartographie fondée sur un indicateur national d’érosion littorale », sans y associer d’effets juridiques, ni aucune autre disposition législative et réglementaire et notamment celles du code général de la propriété des personnes publiques relatives au domaine public maritime, ne donnaient le pouvoir au préfet de la région Occitanie d’interdire dans le secteur Est de la commune de Vias la construction d’ouvrages de « protection dure » contre l’érosion maritime.»

L’Etat a-t-il été à tout le moins maladroit en interdisant tout ouvrage ? Oui. Si un ouvrage est sur propriété privée, financée par voie privée, si les documents d’urbanisme (dont le PPRNM) n’interdisent pas des murs de protection… alors on voit mal de quel droit le Préfet pourrait interdire un tel ouvrage, par exemple. 

L’Etat pourrait donc être bien inspiré de revoir tout simplement sa copie et d’y intégrer une formulation telle que celle censurée, mais en l’entourant de précautions pour dire que ladite interdiction porte sur les domaines où l’Etat dispose de pouvoirs :

  • pouvoir sur les digues et autres ouvrages dépassant des seuils conférant à l’Etat des pouvoirs de police 
  • pouvoir sur son domaine public maritime sous certaines limites
  • autres cas où l’Etat dispose de pouvoirs de police. 

A suivre.. 

Exemples de visuels dans une étude de risque de submersion marine et d’érosion du trait de côte (Loctudy ; 2023 ; source coll. privée).