Nouvelle diffusion 

Les SAGE (schémas d’aménagement et de gestion des eaux) et SDAGE (schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux) s’imposent-ils aux documents d’urbanisme ? aux autorisations préfectorales loi sur l’eau ?à d’autres actes juridiques ?
… et surtout, avec quelle force juridique ? Simple rapport de compatibilité ? ou de conformité ?

Voici un point à ce sujet en vidéo (I) et sous la forme d’un article (II)

 

 

I. VIDÉO (moins de 6mn)

 

En moins de 6mn, Me Eric Landot fait le point sur cette question à la faveur de jurisprudences récentes et abondantes.

 

Sources : CE, 25 septembre 2019, n°418658 ; CE, 21 novembre 2018, n° 408175 ; CE, 28 juillet 2004, n° 256511, 256540, 256552, 256554 ; TA Rennes, 10 avril 2003, n° 01-3877 ; TA Poitiers, 9 mai 2019, n° 1701657 ; TA Poitiers, 6 juin 2019, n° 1702668.

 

 

II. ARTICLE

 

Les SAGE (schémas d’aménagement et de gestion des eaux) et SDAGE (schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux) ont une actualité juridique assez dense depuis un an. Et un arrêt du Conseil d’Etat, en date du 25 septembre 2019, continue de bâtir cet édifice.

 

II.A. Cadre général

 

La France n’est que très partiellement couverte par ces documents, encore à ce jour. Voir :

• en février 2018 : Eaux : la moitié de la France est maintenant couverte par un SAGE et 64% de ces SAGE sont en phase de mise en oeuvre ou de révision 
• et surtout, en mai 2016 : Eau et le « rapport Launay » : les assises enfin en ordre de marche ? 

 

Voici la carte des SAGE à jour début mai 2019 :

 

SAGE et SDAGE ont connu une mue de leurs procédures d’adoption et de révision au fil de divers textes en octobre 2018 :

• SAGE et SDAGE : réforme de la participation du public au JO 
• SAGE et SDAGE : la procédure continue sa mue au JO de ce matin 
• NB sur la compatibilité de la procédure antérieure à la charte de l’environnement, voir Charte de l’environnement : le SDAGE est à la page 
• NB2 : les périmètres des SDAGE ont été corrigés récemment. (arrêté du 12 juillet 2019 ; voir Corrections à la marge sur les délimitations des bassins pour les SDAGE )

 

Puis en novembre 2018, le Conseil d’Etat rendait un arrêt important :

• CE, 21 novembre 2018, n° 408175, voir :
  • Un arrêt important sur l’impact des SAGE et SDAGE sur les autorisations « loi sur l’eau » 

 

En l’espèce, un préfet avait accordé une autorisation au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement (autorisation dite « Loi sur l’eau ») pour faire, dans la forêt de Chambaran, un « Center Parcs ».

Le Conseil d’Etat a commencé dans cet arrêt par rappeler ce qu’est un SDAGE et qu’il y a ensuite un rapport de compatibilité entre SDAGE et installations loi sur l’eau.

S’agissait-il d’un rapport de comptabilité strict ? Le SDAGE devait-il être très précis au point de tout détailler en privant les arrêtés ensuite de toute marge de manoeuvre ? Une réponse négative à ces deux questions s’imposait selon le Conseil d’Etat, dont l’arrêt était sur ce point sans surprise. Mais le Conseil d’Etat poursuivait en posant que le respect de ce rapport de compatibilité impose une délicate analyse globale de tous les objectifs dudit SDAGE pour le préfet et, in fine, pour le juge.

La Haute Assemblée précisait qu’il n’est pas question pour le juge, lors de son contrôle, de piocher dans telle ou telle mesure du SDAGE en en laissant d’autres de côté dans l’examen du respect de ce rapport de compatibilité. Plus encore, le juge doit apprécier la compatibilité au regard d’une analyse globale de tous les objectifs dudit SDAGE, mais ce sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque disposition ou objectif particulier-, ce qui est à la fois logique et un peu proche de l’équilibrisme.

Le Conseil d’Etat, en raison de la nature de ce qu’est un SDAGE (plus un document d’ensemble qu’une liste de mesures précises) impose donc un exercice plus large, plus logique peut-être en termes environnementaux, mais plus difficile et plus subjectif.

NB : voir aussi antérieurement pour un rapport de compatibilité moins strict encore auparavant : CE, 28 juillet 2004, n° 256511, 256540, 256552, 256554. Lire aussi, pour un exemple intéressant S. Le Briero, Incompatibilité d’une autorisation de remblaiement de zone humide avec les orientations d’un SDAGE, note sous TA Rennes, 10 avril 2003, n° 01-3877 : Environnement 2003, comm. 51. 

 

Pour un cas récent d’annulation (par le TA de Poitiers) faute de compatibilité avec l’ensemble SAGE/SDAGE, voir Annulation des autorisations pluriannuelles de prélèvement d’eau pour l’irrigation dans les bassins du Marais Poitevin et de la Charente (voir TA Poitiers, 9 mai 2019, n° 1701657).

 

Ce même TA de Poitiers a aussi précisé récemment cette jurisprudence (TA Poitiers, 6 juin 2019, n° 1702668) en matière de réserves d’eau à usage d’irrigation : le juge a fait respecter les prescriptions du SDAGE. Surtout,  le tribunal a jugé qu’au regard de l’objectif de préservation de la ressource en eau poursuivi par la loi et par le SDAGE, il faut, en principe, à titre indicatif, se référer aux dix années précédant l’autorisation pour déterminer le volume maximal antérieurement prélevé. Voir :

• Réserves d’eau à usage d’irrigation : comment le juge fait-il respecter les prescriptions des SDAGE ? Avec combien d’années à titre de références ? 

 

N.B. : voir aussi un sujet connexe et tendu, celui de la continuité écologique des cours d’eau :

• https://blog.landot-avocats.net/?s=Continuité+écologique+des+cours+d’eau

 

 

II.B. Les apports, complémentaires, de l’arrêt du 25 septembre 2019

 

Le nouvel arrêt du Conseil d’Etat porte sur une affaire que nous avions relatée au stade de l’arrêt d’appel :

• CAA Bordeaux, 29 décembre 2017, n° 15BX04118 et 15BX04120. Voir :
  • Le juge précise ce qu’il faut entendre par compatibilité avec le SDAGE

 

En l’espèce, un préfet avait autorisé une association syndicale autorisée à aménager deux réserves de substitution à fins d’irrigation. Le juge de première instance puis d’appel avaient estimé que ces autorisations étaient illégales au regard des exigences du SDAGE.

A hauteur de cassation, le Conseil d’Etat a rendu une décision intéressante à ce sujet quant à l’office du juge, lorsque celui-ci apprécie la compatibilité des autorisations délivrées au titre de la législation sur l’eau avec le SDAGE des autorisations délivrées au titre de la législation sur l’eau et le plan d’aménagement et de gestion durable du SAGE.

En cela il complète, affine, sans le contredire, l’arrêt précité du 21 novembre 2018, n° 408175.

Il impose en effet que le préfet, puis en cas de contentieux, le juge, recherche dans le cadre d’une analyse globale à l’échelle du territoire pertinent, d’une contrariété avec les objectifs du schéma, compte tenu des orientations et de leur degré de précision.

Le Conseil d’Etat rappelle à ce stade qu’en vertu du XI de l’article L. 212-1 et de l’article L. 212-5-2 du code de l’environnement, les décisions administratives prises dans le domaine de l’eau, dont celles prises au titre de la police de l’eau en application des articles L. 214-1 et suivants du même code, sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et avec le plan d’aménagement et de gestion durable du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque orientation ou objectif particulier.

Il est à noter que cet arrêt est confirmatif de l’arrêt du 21 novembre 2018, précité, sur le fait que l’appréciation de cette compatibilité doit se faire d’une manière globale, « sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque orientation ou objectif particulier». L’arrêt de 2018 était peut-être plus précis par certains aspects (idée d’analyse globale et de vérification de non contradiction).

Le nouvel arrêt reprend la même ambiguïté que celle qui frappait selon nous la jurisprudence antérieure lorsque le juge spécifie que ce travail d’étude de non contrariété, à prendre globalement donc, doit être fait, au sein des prescriptions du schéma, « compte tenu des orientations et de leur degré de précision » : et pourtant la vocation d’un SDAGE n’est pas d’être précis à un niveau opérationnel (de même qu’un SCOT serait légalement vicié s’il s’aventurait à être détaillé à la parcelle près). Disons qu’une porte est ouverte en faveur de SDAGE ponctuellement très précis, sans que l’on sache encore précisément ce que le juge en fera.

Mais là où cet arrêt est vraiment intéressant, c’est quand ensuite le Conseil d’Etat pose qu’en revanche, les décisions administratives prises au titre de la police de l’eau en application des articles L. 214-1 et suivants sont soumises à une obligation de conformité au règlement du SAGE et à ses documents cartographiques, dès lors que les installations, ouvrages, travaux et activités en cause sont situés sur un territoire couvert par un tel document.

DONC :

• rapport simple de compatibilité pour le SDAGE et pour le plan d’aménagement et de gestion durable du SAGE, à appréhender globalement (« , dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard chaque orientation ou objectif particulier ») pour ce qui est des décisions administratives prises dans le domaine de l’eau, dont celles prises au titre de la police de l’eau en application des articles L. 214-1 et suivants du même code.
• obligation de conformité, en revanche, pour les décisions administratives prises au titre de la police de l’eau en application des articles L. 214-1 et suivants, dès lors que les installations, ouvrages, travaux et activités en cause sont situés sur un territoire couvert par un SAGE. Ce n’est pas réellement révolutionnaire au regard des formulations des articles L. 214-2, L. 212-5-2 et R. 214-1 du Code de l’environnement, mais qui va mieux en le disant.

 

SOIT au total la représentation graphique suivante :

 

Voici cet arrêt :

• https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000039258771&fastReqId=1328100503&fastPos=1