Publicités lumineuses : comment appréhender la notion d’agglomération au sens de ce régime ?

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Le TA de Toulon, en matière de dispositifs publicitaires, a rendu une intéressante décision sur la notion d’agglomération à prendre en compte pour les publicités lumineuses (au sens du régime de l’article R. 581-34 du code de l’environnement). 

L’article R. 581-34 du code de l’environnement est ainsi rédigé :

« I. – La publicité lumineuse est la publicité à la réalisation de laquelle participe une source lumineuse spécialement prévue à cet effet.
« La publicité lumineuse ne peut être autorisée à l’intérieur des agglomérations de moins de 10 000 habitants ne faisant pas partie d’une unité urbaine de plus de 100 000 habitants.
« A l’intérieur des agglomérations de plus de 10 000 habitants et dans celles de moins de 10 000 habitants faisant partie d’une unité urbaine de plus de 100 000 habitants, ainsi qu’à l’intérieur de l’emprise des aéroports et des gares ferroviaires et routières situés hors agglomération, la publicité lumineuse apposée sur un mur, scellée au sol ou installée directement sur le sol ne peut avoir une surface unitaire excédant 8 mètres carrés, ni s’élever à plus de 6 mètres au-dessus du niveau du sol. […] »

Ce régime a varié au fil du temps mais ces trois premiers paragraphes sont ainsi formulés depuis une dizaine d’années.

Le juge est intervenu pour déterminer si une commune appartient à une unité urbaine franchissant le seuil des 100 000 habitants.

Ainsi, dans un litige où une société requérante contestait le refus opposé par le préfet à l’installation d’un panneau publicitaire lumineux sur le territoire d’une commune de moins de 10 000 habitants, le juge administratif a censuré l’erreur de droit de l’autorité administrative qui s’était fondée sur la seule population municipale. Le tribunal a jugé que le calcul de la population totale de l’unité urbaine doit agréger les populations totales de l’ensemble des communes constituant l’unité urbaine au sens de l’INSEE, incluant les populations comptées à part, et non se restreindre à la population municipale (Tribunal administratif de Toulon, 4ème chambre, 23 juillet 2026, n° 2303627).
On notera le raisonnement conduit avec précision par le juge :

    • « 8. Pour refuser de délivrer l’autorisation sollicitée par la SARL Oxialive, le préfet du Var a considéré que le dispositif lumineux projeté était implanté au sein de la commune de Puget-sur-Argens, agglomération qui compte moins de 10 000 habitants selon le dernier recensement de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), et que l’unité urbaine de Fréjus à laquelle appartient cette agglomération abrite seulement 99 692 habitants en additionnant la population municipale des trois communes qui la composent.
      9. Il ressort des pièces du dossier et notamment des chiffres des populations légales millésimées 2020 publiées par l’Institut national des statistiques et études économiques (INSEE), calculées conformément au décret du 5 juin 2003 relatif au recensement de la population, authentifiées par le décret du 29 décembre 2022 et entrées en vigueur le 1er janvier 2023, que si la population totale de la commune de Puget-sur-Argens s’élève seulement à 8 173 habitants, comme l’a relevé le préfet du Var lui-même dans l’arrêté attaqué, l’unité urbaine de Fréjus à laquelle appartient cette même commune et dont il n’est pas contesté qu’elle présente une zone de bâti continu, atteint une population de 101 231 habitants si l’on y ajoute la population totale de la commune éponyme, laquelle s’élève à 56 598 habitants, et celle de la commune de Saint-Raphaël qui comprend 36 460 habitants, soit au total un chiffre supérieur au seuil de 100 000 habitants fixé par le 2ème alinéa de l’article R. 581-34 du code de l’environnement, en-dessous duquel la publicité lumineuse est interdite en agglomération. Il ne résulte d’aucun texte de nature législative ou réglementaire ni d’aucune règle jurisprudentielle que le calcul de la population de l’agglomération et de l’unité urbaine, au sens et pour l’application de l’article R. 581-34 du code de l’environnement, devrait s’effectuer sur la base de la seule population municipale qui exclut certaines personnes qui résident sur le territoire communal telles que, selon la définition qu’en donne l’INSEE, les mineurs dont la résidence familiale est dans une autre commune mais qui résident, du fait de leurs études, dans la commune, les personnes majeures âgées de moins de 25 ans ayant leur résidence familiale sur le territoire de la commune et qui résident dans une autre commune pour leurs études, les personnes ayant une résidence familiale sur le territoire de la commune et résidant dans une communauté d’une autre commune, dès lors que la communauté relève des services de moyen ou de long séjour des établissements publics ou privés de santé, établissements sociaux de moyen ou de long séjour, maisons de retraite, foyers et résidences sociales, des communautés religieuses et des casernes ou établissements militaires. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit doit être accueilli.»

Pour ce tribunal, ces concepts sont donc à appréhender à l’aune des règles générales du recensement et du code général des collectivités territoriales, qui distinguent la population municipale, la population comptée à part et la population totale résultant de leur addition (art. R. 2151-1 CGCT, art. 156 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002).

Le tribunal administratif de Toulon, pour sa part, a considéré que l’arrêté 27 juillet 2023 refusant l’implantation du dispositif lumineux en litige méconnait les dispositions du code de l’environnement. Il a en effet estimé que, si la population totale de la commune de Puget-sur-Argens est inférieure à 10 000 habitants, comme l’a relevé le préfet du Var lui-même dans l’arrêté attaqué, l’unité urbaine de Fréjus à laquelle appartient cette même commune et dont il n’est pas contesté qu’elle présente une zone de bâti continu, atteint une population de plus de 100 000 habitants.

En effet, selon ce TA, il ne résulte d’aucun texte, ni d’aucune règle jurisprudentielle que le calcul de la population de l’agglomération et de l’unité urbaine, au sens et pour l’application de l’article R. 581-34 du code de l’environnement, doit s’effectuer sur la base de la seule population municipale, qui exclut certaines catégories de personnes qui résident sur le territoire communal notamment, les mineurs dont la résidence familiale est située dans une autre commune mais qui résident, du fait de leurs études, dans la commune, ou les personnes ayant une résidence familiale sur le territoire de la commune et résidant dans des établissements de santé, des maisons de retraite, foyers et résidences sociales, ainsi que des casernes ou établissements militaires, d’une autre commune.

La notion d’agglomération au sens du code de l’environnement s’entend d’un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés et doit être appréhendée à l’intérieur du territoire d’une seule commune (CAA de BORDEAUX, 5ème chambre, 20 novembre 2018, 16BX02519, Inédit au recueil Lebon).

Lorsqu’un centre commercial exclusif d’habitation est implanté hors agglomération, même en continuité d’une zone bâtie d’une commune voisine, il ne constitue pas une agglomération au sens du code de l’environnement ; l’autorité administrative ne peut légalement fonder un refus d’autorisation publicitaire sur l’article R. 581-34, le régime applicable relevant alors de l’article L. 581-7 relatif aux zones hors agglomération (CAA de DOUAI, 1ère chambre – formation à 3, 24 janvier 2019, 16DA02070, Inédit au recueil Lebon).

Voir aussi pou les RLP :