Tant va, cruche, la commune qui brade son eau, qu’à la fin elle se fracasse

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En matière de contrats publics, il est interdit de faire des cadeaux. Mais il est loisible d’appliquer soit des régimes d’aides spécifiques, soit de prendre en compte des contreparties d’intérêt général (I).

Ce régime, simple dans son principe, délicat dans son application, vient de connaître une intéressante illustration par la CAA de Toulouse en matière d’eaux minérales et de site géothermique (II).

I. Contrats publics : interdiction de faire des cadeaux… mais il est loisible d’appliquer soit des régimes d’aides spécifiques, soit de prendre en compte des contreparties d’intérêt général

Par principe, il n’est pas question pour une personne de payer une somme indue (CE, Sect., 19 mars 1971, Sieur Mergui, rec. 235) sauf texte spécial (aides culturelles, sociales ou économiques ; subventions aux associations ou fondations…).

Oui mais il peut y avoir la prise en compte de contreparties d’intérêt général (voir notamment l’article L. 3211-7 du Code général de la propriété des personnes publiques [CG3P] dont l’histoire fut mouvementée pour l’Etat, et quelques autres régimes ; pour les ventes entre personnes publiques voir aussi les art. L. 3112-1 et s. de ce même code ; pour les ventes des collectivités aux entreprises à fins de développement économique, voir l’art. L. 1511-3 du CGCT).

Ces contreparties s’avèrent même prises en compte avec une certaine souplesse par le juge qu’il s’agisse de clauses anti-spéculatives (Cass. civ. 3e, 23 septembre 2009, n° 08-18187), de favoriser l’implantation de ménages dans la commune (CAA Nantes, 30 juin 2000, n° 98NT01299 , voir aussi CE, 25 novembre 2009, n° 310208) ou de favoriser l’implantation d’un équipement public (CAA Marseille, 22 novembre 2010, n° 08MA03509).

Pour une illustration récente, voir CAA Lyon, 9 juillet 2019, n° 17LY00934 :

S’y ajoutent les astuces habituelles, notamment consistant à avoir une multiplicité d’attestation sur la valeur d’un bien avec quelques marges de manoeuvre opérationnelles réelles.

Les contreparties d’intérêt général en ces domaines sont multiples et bien connues des praticiens.

En matière de développement économique, par exemple, de telles contreparties peuvent résider dans des engagements en matière d’emploi, à la stricte condition que la minoration ainsi obtenue au stade d’une acquisition, d’un loyer ou d’une redevance, disparaisse si ces contreparties ne sont pas réalisées (voir par exemple CE, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, req. n° 169473, rec. p. 391 ; CE, 25 novembre 2009, Commune de Mer, n°310208 ; pour un cas intéressant, combiné avec le droit environnemental, voir TA Rouen, 23 juillet 2021, n° 2003507 que nous avions commenté ici : Emploi v. espèces protégées : nouveau match juridique, qui confirme l’importance des études préalables et des engagements fermes ).

Récemment, le juge a admis aussi qu’inclure des coûts de dépollution pouvait être pris en compte et éviter qu’une minoration de prix ne soit considérée comme une libéralité illégale (là on est moins dans la minoration de prix que dans l’établissement de celui-ci, mais tout de même on mesure la parenté dans le raisonnement :  voir TA Lyon, 14 février 2019, n° 1700603; commenté ici : Vente d’un bien immobilier communal : réduire le prix pour tenir compte des frais de dépollution ne conduit pas à une libéralité ).

Plus largement, sur les aides à l’immobilier d’entreprise, voir un survol général ici et là. 

De même l’exonération de redevance domaniale dans un contrat de mobilier urbain peut-elle être :

  • acceptée comme équivalent du prix à verser à la collectivité publique redevable en contrepartie des prestations de service et des missions d’intérêt général qu’ont pour objet d’assurer ces contrats (CE, 4 novembre 2005, Société Jean-Claude Decaux, req. n° 247298 ; non sans limites voir par exemple CJUE, 26 sept. 2024, C-710/22). 
  • refusée même dans le cas de praticiens de santé (CE, 28 septembre 2021, n° 431625 ; l’astuce normale étant alors de pratiquer un loyer normal, voire minoré quand il peut l’être, mais de recourir aux aides que l’on peut verser à ces professionels, par ailleurs).

Pour une illustration de telles contreparties en matière environnementale, voir par exemple TA Limoges, 17 septembre 2024, SAS M. F., n° 2101295 (voir ici cette décision et notre article). Pour un contrôle tant de l’intérêt économique que de la valeur estimable du nom d’une commune, voir TA Orléans, TA, jugement n° 2102661 du 24 septembre 2025 : Faust vendit son âme au Diable. Une commune peut-elle vendre son nom à une marque ? [VIDEO et article]. Pour un cas intéressant d’emphytéose, voir CE, 13 septembre 2021, n° 439653, aux tables du rec.

Et les praticiens de la domanialité publique ont une longue et riche habitude de mettre en oeuvre des raisonnements très analogues pour les redevances (RODP) en appliquant les dispositions de l’article L. 2125-1 du CG3P.

Plus largement, voir cette vidéo :

Voir aussi : Biens et contrats : du plaisir d’offrir (un cadeau) à la joie de recevoir (une condamnation…) [VIDEO + article]

II. Une application intéressante par la CAA de Toulouse 

En 2022, le conseil municipal de la commune de Montagnac a décidé de céder, au prix de 30 000 euros, à la Compagnie générale des Eaux de source, exploitant notamment la marque Cristaline, des parcelles agricoles de son domaine privé renfermant un gîte géothermique aux fins d’exploitation commerciale de la ressource en eau de ce gîte et de création d’une usine d’embouteillage.

Ce prix a été jugé insuffisant ou, du moins, fondé sur des contreparties d’intérêt général trop peu démontrées, par la CAA de Toulouse :

  • avec un prix de vente des parcelles renfermant le gîte géothermique significativement inférieur à la valeur réelle des parcelles cédées. Il est significatif que le juge rejette l’idée de se fonder sur les prix des terres agricoles : il fallait évidemment aussi prendre en compte l’utilisation du forage que ces parcelles renferment, à des fins d’exploitation non pas agricole mais commerciale de la ressource en eau.
  • autre volet, celui du développement économique (avec notamment l’arrêt Fougerolles, précité et toujours brandi en pareil cas). Sur ce point, la cour juge que, malgré l’objectif de développement économique poursuivi par la commune de Montagnac, les contreparties présentées par la Compagnie générale des Eaux de source, en termes tant d’emplois créés que de ressources fiscales escomptées pour le budget communal, sont insuffisamment caractérisées.  Ajoutons que l’on pouvait se demander si c’est encore la commune, et non l’intercommunalité, qui aurait compétence pour prendre en compte ce point…
  • exit aussi la ligne de défense fondée sur l’existence d’une mission de service public ; la production industrielle d’eau en bouteilles n’est, en elle-même, susceptible de se rattacher à aucune mission d’intérêt public pouvant incomber à la commune, selon la cour. Celle-ci a même estimé, au contraire, qu’une autre utilisation de la ressource en eau disponible sur ce site serait de nature à contribuer à un but d’intérêt public encore plus impérieux, en procurant de l’eau destinée à la consommation et/ou à l’irrigation agricole, dans un contexte récurrent de sécheresse et de pénurie d’eau.

… et dès lors, par la CAA, Delenda est Carthago la vente de l’eau.

Quand la commune se fait cruche pour l’eau, à la fin sa légalité se casse. 

(signé Potache)

CAA de Toulouse, 16 juin 2026, 24TL02049

CAA de Toulouse, 16 juin 2026, 24TL01895