Prélèvements d’eau à usage agricole sur le sous-bassin de l’Adour : le juge est de plus en plus strict sur les répartitions d’usage des eaux ; revenons sur ce point avec une analyse de notre part, puis une interview du primo-requérant

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Les contentieux sur les arrêtés de répartition des usages des eaux deviennent abondants au fur et à mesure que la ressource s’amenuise. Mais avec des appréciations du juge difficiles à synthétiser (sauf franche méconnaissance du SAGE ou du SDAGE), puisque casuistiques et laissant une large place à l’appréciation, nécessairement subjective, du juge (I).

Une intéressante et très récente décision du juge des référés du TA de Pau, en ce domaine, s’avère révélatrice de ce que le juge de l’urgence, qui est celui de l’immédiateté, prend de plus en plus souvent en compte une situation écologique qui, elle, est pluriannuelle (II). Avec, là encore, une appréciation nécessairement subjective en ce domaine de données précises, apparement objectives. Ce qui rend cette ordonnance, et au delà, cette matière, très difficile à manier en droit… et le sort des contentieux assez délicat à prédire. 

Pour une meilleure compréhension de ce domaine, complétons ceci par une intéressante interview de M. Hervé HOURCADE, juriste de FNE Occitanie Pyrénées, qui était la partie primo-requérante en l’espèce (III).

I. Un contentieux abondant pour une eau qui l’est moins. Mais avec des appréciations du juge difficiles à synthétiser (sauf franche méconnaissance du SAGE ou du SDAGE), puisque casuistiques et laissant une large place à l’appréciation, nécessairement subjective, du juge.

Nos blogs ont souvent traité de la question de l’illégalité d’arrêtés préfectoraux en matière de prélèvements d’eau pour irrigation ou pour des bassines, notamment quand le juge estime que ces ceux-ci sont excessifs au regard des besoins pour les autres usages de l’eau (continuité écologique, pêche, alimentation en eau potable…) pour contraires aux prescriptions des SAGE ou des SDAGE :

Ceci dit, je ne traite, dans le présent blog, qu’une petite fraction des décisions de Justice en ce domaine que je vois passer. Car nous sommes sur des analyses au cas par cas, dont la synthèse, si elle n’est pas impossible à faire, reste un peu vaine tant le résultat — sauf méconnaissance flagrante des SAGE ou SDAGE — dépend pour des faits de l’espèce et laisse une grande place à l’appréciation, nécessairement subjective, du juge.

Avec, me semble-t-il, une nette tendance à imposer des restrictions plus dure que dans le passé au monde agricole irriguant.

A preuve, une nouvelle décision du juge des référés du TA de Pau… qui fait beaucoup parler d’elle.

II. Une intéressante décision du juge des référés du TA de Pau, révélatrice de ce que le juge de l’urgence, qui est celui de l’immédiateté, prend de plus en plus souvent en compte une situation écologique qui, elle, est pluriannuelle. Avec une appréciation nécessairement subjective en ce domaine de données précises, apparement objectives. Ce qui rend cette ordonnance, et au delà, cette matière, très difficile à manier en droit… et le sort des contentieux assez délicat à prédire. 

Sur requête de plusieurs associations de protection de l’environnement, dont l’association France nature environnement Occitanie Pyrénées, le juge des référés a suspendu l’exécution de l’arrêté du 12 juillet 2024 par lequel les préfets des départements des Landes, des Hautes-Pyrénées, du Gers et des Pyrénées-Atlantiques avaient fixé les volumes d’eau dont le prélèvement était autorisé pour l’irrigation agricole sur le sous-bassin de l’Adour. Cette suspension porte sur la période d’étiage courant du 1er juin 2024 au 31 octobre 2024.

Le juge des référés a rappelé le mauvais état quantitatif et écologique de la majorité des masses d’eau superficielles et souterraines du sous-bassin de l’Adour, dont certaines sont dans une situation déséquilibrée où les volumes prélevés sont supérieurs aux volumes prélevables. Cette situation avait déjà conduit la cour administrative d’appel de Bordeaux, par un arrêt du 21 décembre 2021 (voir ci-avant, mais revoici le lien ici), à annuler un précédent arrêté fixant des volumes de prélèvements d’eau très proches au motif qu’ils avaient pour effet d’aggraver la situation et ne permettaient pas de restaurer l’équilibre entre les prélèvements et les ressources disponibles, en méconnaissance de la directive européenne sur l’eau, transposée à l’article L. 211-1 du code de l’environnement.

C’est sur ces points que la décision du juge est intéressante, car l’urgence semblait cette année moins considérable que les années précédentes, au moins sur le quantitatif (sur le qualitatif, c’est une autre histoire…).

Les irriguants et l’Etat faisaient valoir non sans quelques fondements que selon eux :

  • la condition d’urgence n’était pas remplie en raison de l’importante pluviométrie et du rechargement des nappes conduisant les ouvrages de stockage de l’Adour à un taux de remplissage de 91 % au 22 juillet 2024 avec en même temps des débits favorables pour les principaux cours d’eau. 
  • les volumes autorisés avaient déjà diminué de 5,5 % depuis 2021 dans le cadre d’une trajectoire de retour à l’équilibre
  • les volumes autorisés ne correspondent pas aux volumes effectivement prélevés afin d’accorder de la souplesse aux irrigants selon leurs besoins,
  • des mesures complémentaires de restriction d’usage de l’eau peuvent être prises en cas de nécessité pour préserver la ressource en eau (l’arrêté querellé n’étant donc pas l’alpha et l’omega des décisions de l’Etat en la matière)

Des argumentaires quantitatifs qui certes ne masquent pas la question qualitative…  mais quand on parle de prélèvement et de répartition de ceux-ci, ne traite-t-on pas surtout de questions quantitatives ? 

En tous cas, ces argumentations n’ont pas porté. Citons l’ordonnance ainsi rendue. 

Le juge commence, sans surprise, par rappeler qu’il faut apprécier ceci à l’échelle du sous-bassin versant :

« 6. Pour apprécier la compatibilité de l’autorisation unique de prélèvement avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard de chaque orientation ou objectif particulier. L’autorisation unique en litige regroupe l’ensemble des prélèvements d’eau pour l’irrigation sur le périmètre d’intervention du syndicat Irrigadour, à savoir le sous-bassin de l’Adour. Il convient de se placer à l’échelle de ce territoire pertinent, en tenant compte de l’état des masses d’eau que celui-ci abrite, pour apprécier la compatibilité de l’autorisation contestée avec le SDAGE Adour-Garonne. »

Sur le « doute sérieux » quant à la légalité de l’arrêté attaqué, le juge a adopté des formulations précises, qui contredisent, techniquement l’argumentation en défense d’une manière qui montre le mélange étonnant d’éléments à la fois très concrets et pourtant fort subjectifs qui caractérise (nécessairement) cette matière :

« 7. Les objectifs environnementaux du SDAGE Adour-Garonne 2022-2027, lesquels sont destinés à permettre le respect des objectifs figurant à l’article 4 de la directive-cadre sur l’eau du 23 octobre 2000, sont a) la non-détérioration de l’état des masses d’eau, b) l’atteinte du bon état des eaux, c) la prévention et limitation de l’introduction de polluants dans les eaux souterraines, d) l’inversion de toute tendance à la hausse, significative et durable, de la concentration de polluants dans les eaux souterraines, e) la réduction progressive ou, selon les cas, suppression des émissions, rejets et pertes de substances prioritaires, pour les eaux de surface, et f) l’atteinte des objectifs liés aux zones protégées. Les orientations du SDAGE, au nombre de quatre, consistent à créer les conditions de gouvernance favorables à l’atteinte des objectifs du SDAGE, réduire les pollutions, améliorer la gestion quantitative, préserver et restaurer les fonctionnalités des milieux aquatiques et humides.
« 8. L’arrêté interpréfectoral du 12 juillet 2024 fixe, pour la période d’étiage du 1er juin 2024 au 31 octobre 2024, les volumes d’eau dont le prélèvement est autorisé sur le sous-bassin de l’Adour, à 202,91 millions de mètres cubes (Mm3) pour les cours d’eau et nappes d’accompagnement, à 9,86 Mm3 pour les nappes souterraines déconnectées et à 51,25 Mm3 pour les retenues déconnectées, en distinguant ces volumes pour chaque périmètre élémentaire de ce sous-bassin, et autorise les préleveurs irrigants à procéder à ces prélèvements. Il résulte de l’instruction que la majorité des masses d’eau superficielles et souterraines du sous-bassin de l’Adour, classé en zone de répartition des eaux, sont en mauvais état quantitatif et écologique et que six des quatorze périmètres élémentaires constituant ce sous-bassin sont en état de déséquilibre ou de déséquilibre important, c’est-à-dire dans une situation où les volumes prélevés sont supérieurs aux volumes prélevables. L’arrêté litigieux fixe des volumes de prélèvements d’eau proches de ceux qui avaient été fixés par l’arrêté du 25 août 2017 mentionné au point 1, qui étaient respectivement de 214,84 Mm3, de 9,93 Mm3 et de 53,25 Mm3, alors que cet arrêté a été annulé par un jugement du tribunal du 3 février 2021, confirmé par un arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 21 décembre 2021, au motif que ces derniers volumes avaient pour effet d’aggraver la situation de déséquilibre des masses d’eau du sous-bassin et ne permettaient pas de restaurer un équilibre entre les prélèvements et les ressources disponibles. Dans ces conditions, en dépit de la pluviométrie importante enregistrée depuis le début de l’année 2024, dès lors qu’il n’est pas établi par les seuls éléments produits à l’instance que l’état des masses d’eau, en particulier celui des cours d’eau, se soit amélioré durablement et de manière significative, permettant de justifier le maintien à un niveau important des volumes de prélèvements, en l’état de l’instruction, les moyens tirés de la méconnaissance de l’article L. 211-1 du code de l’environnement et de l’incompatibilité avec les objectifs et orientations du SDAGE Adour-Garonne sont de nature à faire naitre un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté litigieux.»

C’est sans doute cela qui fait que cette ordonnance est si débattue depuis qu’elle a été rendue… On débat d’éléments très précis, mais avec une forte marge de manoeuvre, subjective par nature, pour qualifier ces données objectives. 

L’autre condition d’un référé suspension, à côté du le « doute sérieux » quant à la légalité de l’arrêté attaqué, est le critère de « l’urgence » Mais l’urgence étant quasiment automatique en ce domaine, dès lors, la censure devenait certaine. 

Le juge des référés du TA de Pau a, en conséquence, enjoint à l’administration, dans un délai de 10 jours à compter de sa décision et sous astreinte de 500 euros par jour de retard, de fixer à nouveau et à titre provisoire les volumes d’eau dont le prélèvement est autorisé pour l’irrigation agricole sur le sous-bassin de l’Adour pour la période d’étiage. Dans l’attente de l’édiction de cette mesure, les volumes d’eau dont le prélèvement sera autorisé par l’administration devaient, aux termes de l’ordonnance, être abaissés forfaitairement de 25%.

Voici cette ordonnance :

TA Pau, ord., 2 août 2024, Association France nature environnement Occitanie Pyrénées et autres, n°2401844

III. Pour une meilleure compréhension, voici une interview de M. Hervé HOURCADE, juriste de FNE Occitanie Pyrénées, qui était la partie primo-requérante en l’espèce 

Merci à. M. Hervé HOURCADE, juriste de FNE Occitanie Pyrénées d’avoir accepté de répondre à nos questions en ce domaine. Que les choses soient claires : notre cabinet d’avocats travaille pour les acteurs du monde public. Sauf cas très particulier de partenariat avec le monde public, ou sauf cause particulière, nous ne sommes pas avocats d’associations, ni environnementales ni agricoles. Mais il nous a semblé très intéressant d’avoir le point de vue de l’acteur important, technique et en général sérieux, qu’est FNE en ce domaine… FNE Occitanie Pyrénées ayant été la première requérante en l’espèce. 

 

1/ question d’Eric Landot (EL) : qu’est-ce qui vous a conduit à déposer ce recours ?

 

Après l’annulation de l’autorisation unique pluriannuelle (AUP) par le tribunal administratif de PAU, confirmé par la cour administrative de BORDEAUX le 21/12/2021 du fait des volumes excessifs dans un sous-bassin en déséquilibre quantitatif, les préfets concernés (64-40-32-65) devaient réduire sensiblement les volumes alloués à l’organisme unique de gestion collective (OUGC) IRRIGADOUR.

Force est de regretter que cet organisme unique n’a pas respecté les délais prescrits par la juridiction d’appel, en ne déposant pas de nouveau dossier de demande d’autorisation. Cette situation persistante s’est traduire par l’adoption de deux rapports de manquements administratifs, et deux mises en demeures préfectorales (des 30/05/2022, puis 01/05/2023).

Dès le 01/06/2024, nos associations ont constaté que les prélèvements d’eau à des fins agricoles n’étaient plus encadrés réglementairement, nous conduisant à saisir le 15/07/2024, le pôle régional en charge des atteintes environnementales (PRE) du parquet de BAYONNE, d’un référé pénal (art. L. 216-13 code de l’environnement).

Le lendemain, était publié un arrêté provisoire encadrant avec des volumes quasi identiques, les prélèvements durant l’étiage 2024 et hors étiage 2024/25.

Nous avons ainsi saisi le juge des référés d’une requête tendant à la suspension de ces volumes provisoires pour l’étiage 2024, en proposant le plafonnement des prélèvements durant cette période transitoire, devant permettre à l’OUGC d’obtenir une nouvelle autorisation unique pluriannuelle avec des volumes adaptés.



2/ EL : les décisions de Justice en ce domaine s’apprécient vraiment au cas par cas. L’argumentaire sur les faits de l’espèce s’avère vraiment déterminant. Quels sont les éléments que vous avez porté au dossier et qui, selon vous, ont porté ?

D’une part, la réitération des faits depuis l’annulation de l’AUP initiale de 2017 et l’adoption de mises en demeure puis de rapports de manquements, ne peuvent que sensibiliser les magistrats à une situation totalement anormale dans ce sous bassin de l’Adour.

D’autre part, les données publiques de l’agence de l’eau Adour-Garonne publiées régulièrement préalablement à l’adoption des SDAGE successifs (notamment 2016-2021 puis 2022-2027), témoignent de masses d’eau superficielles et souterraines qui ne sont majoritairement pas en bon état, contrairement aux articles 1 et 4 de la directive n° 2000/60/CE.

A ce mauvais état s’accompagne un déséquilibre quantitatif de tout ce sous-bassin, avec pour certains périmètres élémentaires, un déséquilibre quantitatif important.

Or, l’Adour maintien environ 70% d’assolement lié au maïs, consommant de 1.000 à 3.000 euros m3/ha/an tout particulièrement en période basses eaux (étiage).



3/ EL : de tels recours s’avèrent-ils assez rapides pour avoir des résultats effectifs ?

Au fond, s’agissant des autorisations uniques pluriannuelles, nous obtenons généralement une décision avant l’échéance fixée par les arrêtés.

Lorsqu’il s’agit de volumes provisoires pris pour une durée d’une année, à défaut de requête en référé suspension sur le fondement du L. 521-1 CJA, les délais des juridictions administratives ne permettent pas d’obtenir un jugement à temps.

En tout état de cause, et c’est bien l’objectif poursuivi par nos fédérations, cette jurisprudence contraint/contraindra l’Etat à délivrer des volumes respectant le principe de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau au sens de l’article L. 211-1 du code l’environnement. Celui-ci devant permettre d’assurer les usages prioritaires (dont l’irrigation ne fait pas partie) et concilier les différents usages de l’eau dans un contexte de changement(s) climatique(s) qui s’accélère.