PLUI : restreindre l’éolien sur certaines zones, oui… Mais sur des éléments objectifs, pas sur la base de la seule opposition de telle ou telle commune

Dans un PLUI, les restrictions à l’éolien, zone par zone, doivent être fondées sur des critères et non juste, en réalité, sur l’opposition de telle ou telle commune. 

Rappelons pour mémoire (I.) le nouveau régime issu de la loi 3DS et de la loi EnR avant que d’aborder une intéressante et récente décision rendue en ce domaine par la CAA de Bordeaux (II)…. dans une affaire qui n’applique pas le nouveau régime de la loi ENR mais qui n’est pas sans éclairer ce qu’en sera le régime : prévoir des zones avec pas ou peu d’éolien, oui… mais sur la base de critères qui ne peuvent se résumer, en fait, à la pure et simple opposition de la commune concernée (et les découpages commune par commune, dans ce cadre, seront rarement légaux sauf à recouper l’application de critères un peu plus objectifs…).

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I. Rappelons pour mémoire le nouveau régime issu de la loi 3DS et de la loi EnR (même si ce n’est pas là exactement ce qui a été appliqué en l’espèce, car il est utile de le connaître pour l’avenir, d’une part, et l’arrêt de la CAA de Versailles étudié ci-après [en II] sera utile pour éclairer ce nouveau régime en réalité). 

Depuis l’article 35, V, de la loi 3DS n°2022-217 du 21 février 2022, l’article L. 151-42-1 du Code de l’urbanisme dispose que :

« Le règlement peut délimiter les secteurs dans lesquels l’implantation d’installations de production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent est soumise à conditions, dès lors qu’elles sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l’usage des terrains situés à proximité ou qu’elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des installations dans le milieu environnant. »

Ce texte, maintenu par la nouvelle loi EnR n° 2023-175 du 10 mars 2023 , permet donc déjà quelques zonages (avec prise en compte dans la nouvelle mouture des installations de raccordement).

Attention on voit bien que :

• si l’on se fonde sur les questions de «  voisinage habité ou [d’] usage des terrains situés à proximité », c’est une « incompatibilité » que les élus doivent, dans le règlement du PLU, trouver, ce qui ne peut que conduire le juge qu’à un contrôle assez sévère in concreto
• si le PLU en revanche aborde la question sous l’angle de l’atteinte » à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des installations dans le milieu environnant »… il est possible que les élus aient un peu plus de marge de manœuvre. Tout en devant très solidement fonder leur argumentation, certes.

Surtout, ce régime est ainsi complété par la nouvelle loi EnR, précitée, n° 2023-175 du 10 mars 2023 :

« II. – Dans les communes des départements pour lesquels a préalablement été arrêtée une cartographie des zones d’accélération pour l’implantation d’installations terrestres de production d’énergies renouvelables en application de l’article L. 141-5-3 du code de l’énergie et lorsque l’avis du comité régional de l’énergie a estimé, dans les conditions prévues au même article L. 141-5-3, que les zones d’accélération identifiées par ladite cartographie sont suffisantes pour l’atteinte des objectifs régionaux établis en application de l’article L. 141-5-1 du même code, le règlement peut également délimiter des secteurs d’exclusion d’installations d’énergies renouvelables, dès lors qu’elles sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l’usage des terrains situés à proximité ou qu’elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des installations dans le milieu environnant. Les secteurs délimités en application du présent II sont applicables uniquement aux projets dont la demande d’autorisation auprès de l’autorité compétente est déposée après l’approbation du plan local d’urbanisme dont le règlement comporte de tels secteurs. Les secteurs délimités en application du présent II ne sont pas applicables aux procédés de production d’énergies renouvelables en toiture ou aux procédés de chaleur à usage individuel. » ;

De plus, on notera, hors PLU et hors carte communale, et une fois les cartographie de zones d’accélération (voir ci-après) adoptées, un nouveau régime prévu par la loi 2023-175, et qui reprend le même cadre. Voir notamment le dernier paragraphe de l’extrait, ci-dessous, de la nouvelle loi EnR :

Pour l’essentiel ce qui est mis en place est un dispositif de planification territoriale des énergies renouvelables… et ce n’est qu’ensuite, à l’aune des besoins régionaux en EnR, que des zonages où, a contrario, l’éolien ou le photovoltaïque sera, soit banni, soit rendu très difficile (en sus des zonages de l’article L. 151-42-1 du Code de l’urbanisme, précité).

Cela peut sembler très « pro EnR » et contraignant. Mais c’est beaucoup, beaucoup moins piégeux que d’autres hypothèses qui étaient débattues. Ainsi, le projet consistant à donner au maire le pouvoir de dire NON purement et simplement aux projets d’EnR, qui un temps tenait la corde au fil des débats parlementaires, aurait conduit les communes à prendre la responsabilité de dire oui ou non sur chaque projet polémique, avec souvent des refus communaux qui eussent été illégaux avec un transfert sur les maires de la charge, in fine, de servir de bouc émissaire à tout le monde et de porter des combats contentieux difficiles. Cela eût été bel et bon pour les avocats des communes, mais moins bien pour les communes en réalité.

Revenons à la description de ce nouveau régime de « zones d’accélération pour l’implantation d’installations terrestres de production d’énergies renouvelables ainsi que de leurs ouvrages connexes ».

Cela peut sembler être une résurrection de feu les Zones de Développement Eolien (ZDE), mais le cadre reste assez différent.

Précisons tout de suite que :

• ces zones ne pourront être comprises dans les parcs nationaux et les réserves naturelles ni, lorsqu’elles concernent le déploiement d’installations utilisant l’énergie mécanique du vent, dans les sites classés dans la catégorie de zone de protection spéciale ou de zone spéciale de conservation des chiroptères au sein du réseau Natura 2000 (à l’exception des procédés de production en toiture, entre autres subtilités trop nombreuses pour être ici retracées).
• sur le cas particulier du photovoltaïque en l’absence de SCOT, voir aussi l’article 39 de la loi.

Ces zones se construisent et se renouvellent, schématiquement, en 12 étapes :

• 1• référents chargés de l’instruction des projets d’énergies renouvelables, désignés dans chaque préfecture.
• 2• informations par l’Etat (et par les gestionnaires de réseaux) aux collectivités locales sur le potentiel d’implantation des énergies renouvelables (dont « cadastre solaire »).
• 3• concertation du public (par les communes)
• 4• aux communes d’identifier des zones d’accélération (délibération ; délai de 6 mois ;consultations dans divers cas ; prise en compte le cas échéant du schéma de déploiement des énergies renouvelables)
• 5• débat à ce sujet au sein de l’EPCI en lien avec le projet du territoire.
• 6• le référent préfectoral fait un projet de cartographie des zones d’accélération
• 7• avis au comité régional de l’énergie (3 mois)
• 8• si cet avis pose que les zones d’accélération ne sont pas suffisantes pour les objectifs régionaux, lesréférents demandent aux communes des zones d’accélérationcomplémentaires (avec nouvel avis du comité régional de l’énergie)
• 9• les référents préfectoraux de la région arrêtent la cartographie à l’échelle du département, après avis conforme de chaque commune concernée… ON devine — pour euphémiser à grands traits — que cela risque d’être complexe d’avoir aussi souvent de tels avis conforme qu’il ne le serait souhaitable
• 10• à défaut les les référents préfectoraux demandent aux communes d’identifier de nouvelles zones.  Les jeux contentieux ou précontentieux complexes en cas de refus communaux risquent alors d’être délicats. Un refus communal trop caricatural risque-t-il d’être annulé par le juge avec injonction et astreinte ? Ou autre ?
• 11• possibilité pour les communes de délimiter des zones d’exclusion dès lors que les objectifs régionaux sont atteints.
• 12• tous les 5 ans on recommence

II. Une intéressante et récente décision rendue en ce domaine par la CAA de Bordeaux dans une affaire qui n’applique pas le nouveau régime de la loi ENR mais qui n’est pas sans éclairer ce qu’en sera le régime : prévoir des zones avec pas ou peu d’éolien, oui… mais sur la base de critères qui ne peuvent se résumer, en fait, à la pure et simple opposition de la commune concernée (et les découpages commune par commune, dans ce cadre, seront rarement légaux sauf à recouper l’application de critères un peu plus objectifs…).

Une société dépose en 2016 une demande d’autorisation unique pour l’installation et l’exploitation d’un parc éolien composé de six éoliennes. Cette société attaque ensuite la décision de rejet de sa demande, en 2022, après — déjà  donc — un long parcours juridique entre 2026 et 2022.

L’affaire finit par arriver en 2024 devant la CAA de Bordeaux et les moyens qu’avait l’Etat pour fonder son refus ont été rejetés l’un après l’autre.

Alors l’Etat a tenté de soulever un moyen par substitution de motif :

« Pour établir que la décision attaquée était légale, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires invoque, dans son mémoire en défense, un autre motif tiré de ce que cette décision peut désormais se fonder sur la méconnaissance par le projet litigieux du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Thouarsais. »

Une telle substitution de motifs est possible sous certaines conditions :

« 10. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge du plein contentieux environnemental que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. »

C’est d’ailleurs un des intérêts de cette affaire que de rappeler que la cristallisation des règles d’urbanisme (art. L. 600-2 du code de l’urbanisme) ne s’applique pas à une demande d’autorisation environnementale unique valant permis de construire sur fondement de l’ordonnance n° 2014-355 du 20 mars 2014… ce qui ressortait d’un avis contentieux du Conseil d’Etat déjà rendu dans cette même saga contentieuse.

Source : CE Avis, 9 juillet 2021, Société Les Pâtis Longs, n° 450859.

 

En l’espèce, la Communauté de Communes du Thouarsais avait approuvé son Nouveau PLAN LOCAL D’URBANISME INTERCOMMUNAL lors du Conseil Communautaire du 4 Février 2020 (voir ici).

Il ne s’agissait donc pas d’appliquer la loi EnR ni même la loi 3DS… puisque le PLUI est de 2020 et le refus de 2022.

Reste que le raisonnement tenu par le juge sera aisément transposable aux PLU et PLUI intégrant ces deux lois de 2022 et de 2023.

Citons la CAA de Bordeaux :

« 16. Pour écarter l’application du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Thouarsais, la société requérante fait valoir que ce plan est entaché de plusieurs illégalités tirées du défaut de caractère exécutoire de la délibération le prescrivant, de l’incohérence des dispositions de l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) Paysage et Energie avec le plan d’aménagement et du développement durable (PADD), de l’incompatibilité de cette OAP avec les principes généraux du droit de l’urbanisme posées par le 7°) de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme, de l’incompatibilité du PLUi avec l’objectif de développement des énergies renouvelables du Schéma de cohérence territoriale (SCOT) et du Plan climat-air-énergie territorial (PCAET) du Thouarsais, de l’incohérence entre le règlement et le PADD et d’une erreur de droit 
« 17. Il résulte de l’instruction que les auteurs du PLUi ont, dans le cadre d’une orientation d’aménagement et de programmation spécifique (OAP) dénommée  » Paysage et Energie « , délimité des zones potentielles de développement éolien (ZDE) sur le territoire de la communauté de communes du Thouarsais et défini les secteurs Aeol précités du règlement. Pour ce faire, ils se sont fondés, ab initio, pour exclure certains territoires du champ d’étude, sur l’opposition des communes, dont la commune de Luzay, avant de décrire, s’agissant des territoires maintenus dans le champ d’étude, les principes d’implantation à prendre en compte pour permettre aux futurs projets éoliens de s’inscrire dans les structures paysagères du Thouarsais. Il résulte ainsi de l’instruction que l’exclusion des territoires des communes défavorables à l’éolien n’est justifiée que par l’opposition de principe desdites communes. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que cette exclusion n’a pas été guidée par un motif d’urbanisme mais par des préoccupations qui sont étrangères à celles que les auteurs d’un PLU peuvent légalement retenir, entachant ainsi le PLUi d’une erreur de droit. »

Donc prévoir des zones avec pas ou peu d’éolien, oui… mais sur la base de critères qui ne peuvent se résumer, en fait, à la pure et simple opposition de la commune concernée (et les découpages commune par commune, dans ce cadre, seront rarement légaux sauf à recouper l’application de critères un peu plus objectifs…).

Source :

CAA de Bordeaux, 2 avril 2024, n° 22BX01433