Centrale du Larivot en Guyane (suite… et fin ?) : peut-on encore construire, dans les territoires ultramarins non raccordables au réseau national, une centrale électrique au fioul domestique ?

Dans l’hexagone, nul doute qu’il serait illégal de tenter de construire une nouvelle centrale électrique fonctionnant au fioul domestique.

N.B. : rappelons que a France a, d’ailleurs, déjà une électricité très décarbonée (nucléaire + énergies naturelles renouvelables). 

Mais outre-mer ? Dans un territoire tel que la Guyane, non raccordé au réseau national et doté d’une population somme toute peu nombreuse ?

La réponse du TA de La Guyane a fusé en juillet puis en septembre 2021 : et c’était NON (I. et II.). Puis vint une décision en sens inverse du Conseil d’Etat  (III) car le TA de la Guyane avait censuré cette installation en droit de l’environnement, et ce au nom pour partie du droit de l’urbanisme. Le Conseil d’Etat y a vu, logiquement, une atteinte au sacro-saint principe d’indépendance des législations. Soit… Mais le TA avait aussi censuré cette unité au nom du droit de l’environnemnet et de l’énergie, avec des arguments moins convaincants du Conseil d’Etat.

Or, voici que le TA de La Guyane vient de nouveau de censurer cette centrale, au fond cette fois, sur un autre motif qui est celui du site choisi (IV.), ce qui représente une forte victoire pour les associations environnementales, à commencer par FNE. Et du côté de la Guyane, il faudra vite :

  • soit reprendre ce projet avec de meilleures études quant au site choisi
  • soit reprendre ce projet mais sur l’autre site envisagé
  • soit (plus raisonnablement ?) trouver une solution moins carbonée..  

I. La décision de Juillet 2021 et de son cadre général

I.A. Sur l’aspect environnemental

Le juge des référés de ce TA a suspendu en juillet 2021 une décision où il  s’agissait de remplacer une installation assez catastrophique en termes de coût carbone par une nouvelle un peu moins catastrophique, notamment à terme.

Voici les points de l’ordonnance à ce sujet :

6.  […] d’une part, l’Etat et l’opérateur font valoir le besoin qu’il y a de construire sans délai la nouvelle centrale pour assurer la suite de celle en service à Dégrad des Cannes, obsolète et fortement émettrice de gaz à effet de serre, qui sera arrêtée le 31 décembre 2023. Sur ce point, si le projet de la nouvelle centrale a été entériné en 2017 par la programmation prévisionnelle en électricité (PPE), il y a lieu cependant de relever que la vétusté de la centrale de Dégrad des Cannes connue de l’autorité et de l’énergéticien, aurait dû conduire à une anticipation plus en amont. D’autre part, le litige ne peut être examiné sans que soit évoquée l’urgence climatique globale dont la France a pris la mesure en fixant, par l’article L. 100-4 du code de l’énergie, des objectifs de réduction des émissions de gaz à effets de serre à – 40% en 2030 par rapport à l’année 1990 et de neutralité carbone en 2050. C’est ainsi que par une décision du 1er juillet 2021, Commune de Grande Synthe, le Conseil d’Etat a annulé le refus implicite du pouvoir réglementaire de prendre toutes mesures utiles permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national afin d’assurer sa compatibilité avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie ainsi qu’à l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018.

7. En l’espèce, l’arrêté litigieux prévoit par son article 3.2.2 que le combustible utilisé par la nouvelle centrale électrique sera du fioul domestique tandis que par son article 3.5.1 il délivre une autorisation d’émissions de gaz à effet de serre. S’il est soutenu que les émissions de CO2 passeront d’un taux d’émission moyen de 0,89 tCO2/MWh pour la centrale de Dégrad-des-Cannes à un taux d’émission de 0,66 tCO2/MWh en hypothèse majorante et diminueront ainsi de 30% par MWh par rapport à celles produites par la centrale actuellement en service, les émissions des gaz à effet de serre étant dans ces conditions, selon l’Etat et l’opérateur, réduites de façon significative, le projet tel qu’autorisé par l’autorisation environnementale en cause ne peut toutefois, en l’état et compte tenu du taux d’émission annoncé, être regardé comme participant de manière suffisante à la trajectoire de réduction de ces émissions fixée par le décret susvisé du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas carbone (SNBC) pour atteindre les objectifs de réduction fixés par l’article L. 100-4 du code de l’énergie de – 40 % en 2030 par rapport à leur niveau 1990 et de – 37 % en 2030 par rapport à leur niveau de 2005, fixé par l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018. Alors que des mesures supplémentaires sont nécessaires pour infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national en sorte de parvenir à l’objectif de réduction de 40% en 2030 par rapport à 1990, le projet de centrale alimentée par du combustible fossile porté par l’arrêté en cause, facteur de l’émission de 294 000 t.CO2/an ne peut être regardé comme s’inscrivant suffisamment dans cette démarche. Enfin, si l’Etat et EDF- PEI font valoir que la centrale fonctionnera dès le courant de l’année 2024 à la bio-masse liquide et non pas au fioul domestique, avec cette conséquence que la centrale bénéficierait alors d’un bilan-carbone neutre, cette assertion, non formalisée à ce jour, présente un caractère hypothétique, l’Etat se bornant à produire un document de travail non daté de l’assemblée territoriale de Guyane relatif à la modification des articles 7 et 10 de la programmation pluriannuelle de l’énergie. En outre, il y a lieu de relever que si la ministre de la transition écologique a annoncé le 19 octobre 2020 « le remplacement du projet d’installation d’une centrale fonctionnant au fioul léger à Larivot, par une centrale alimentée à 100% en biomasse liquide », l’arrêté litigieux, se référant ainsi qu’il a déjà été dit à l’utilisation de fioul domestique et délivrant une autorisation d’émissions de gaz à effet de serre, a cependant été pris à la suite, le 22 octobre 2020. Ainsi, l’évolution fioul – bio-masse liquide dont se prévalent les défendeurs ne peut en l’état être tenue pour certaine. Par suite, le moyen selon lequel le projet est incompatible avec les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixés par la loi paraît propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. »

Voir, dans le même sens :

I.B. Sur l’aspect urbanistique / littoral

Le juge des référés de ce TA n’était alors, en juillet 2021, pas plus tendre (mais ce n’est pas sa fonction que de l’être) sur les questions d’urbanisme, de loi littoral, de schéma d’aménagement régional (propre au monde ultramarin) :

« 8. En deuxième lieu, l’article L. 121-40 du code de l’urbanisme, applicable aux communes littorales en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion, prévoit que : « Dans les espaces proches du rivage, sont autorisées : 1° L’extension de l’urbanisation dans les secteurs déjà occupés par une urbanisation diffuse ; 2° Les opérations d’aménagement préalablement prévues par le chapitre particulier valant schéma de mise en valeur de la mer du schéma d’aménagement régional prévu par l’article L. 4433-7 du code général des collectivités territoriales ». L’article L. 121-40 du code de l’urbanisme contient ainsi des dispositions qui aménagent les contraintes de la loi Littoral, l’extension de l’urbanisation étant possible dans des secteurs déjà occupés par une urbanisation diffuse ou pour des opérations d’aménagement prévues par le chapitre particulier du SAR valant SMVM.

« 9. En l’espèce, le site en cause qui constitue un espace proche du rivage situé sur le territoire de la commune de Matoury, relève de ces dispositions. D’une part, s’il est soutenu que le schéma d’aménagement régional de la Guyane prévoit que le site du Larivot constituerait un espace dédié aux activités économiques futures, il ne ressort cependant pas de la lecture de ce document que l’opération d’aménagement en cause aurait été prévue par le schéma de mise en valeur de la mer attachée au SAR, les documents cartographiques ne permettant pas en outre de déterminer que le site du Larivot aurait la destination alléguée. Par ailleurs, il ressort du document que s’agissant du périmètre terrestre constitué par le secteur rive droite de la rivière de Cayenne, le SMVM prévoit : « Dans la logique de la 1ère avenue proche du rivage, le périmètre rejoint le Canal Leblond qu’il longe jusqu’à la route RN1, incluant la zone d’activités de La Madeleine. Il entoure les zones humides et inondables de la rive droite de la rivière de Cayenne sur le secteur du Marais Leblond, il inclut la station d’épuration sur ce secteur. Il inclut la zone portuaire du Larivot» et précise que «Les enjeux principaux sur ce secteur sont : le développement des activités commerciales et touristiques liées aux aménagements portuaires, mais également la protection contre les risques majeurs et la préservation des milieux naturels. », aucune activité industrielle n’étant ainsi prévue. D’autre part, eu égard aux éléments photographiques produits, le site ne peut être regardé comme constituant un secteur déjà occupé par une urbanisation diffuse, les différents hameaux dont se prévalent les défendeurs étant situés entre 500 mètres et un kilomètre du site. Dans ces conditions, et alors même que le SAR n’a pas classé la zone en cause comme espace naturel remarquable du littoral (ENRL) ainsi que cela ressort de son annexe 3, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-40 du code de l’urbanisme paraît également propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. »

Dans l’hexagone, Le Conseil d’Etat a posé qu’il résulte des articles L. 121-8, L. 121-10, L. 121-11 et du premier alinéa de l’article L. 121-12 du code de l’urbanisme que le législateur a entendu ne permettre l’extension de l’urbanisation dans les communes littorales qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants et a limitativement énuméré les constructions, travaux, installations ou ouvrages pouvant néanmoins y être implantés sans respecter cette règle de continuité.

Le juge a déjà fait prévaloir une vision large de ces régimes (s’agissant d’une éolienne, pour l’application de la loi Montagne, CE, 16 juin 2010, , n° 311840, rec. T. p. 1010 ; pour l’application de la loi Littoral, CE, 14 novembre 2012, Société Neo Plouvien, n° 347778, rec. T. p. 1017 ; pour les antennes relais voir CE, 11 juin 2021, n°449840, à mentionner aux tables du rec. puis TA Nantes, ord., 18 juin 2021, n° 2105724).

MAIS dans les départements français des Amériques (DFA) comme dans les deux de l’Océan Indien, ce sont d’autres dispositions qui s’appliquent, notamment l’article L. 121-40 du code de l’urbanisme. 

Cependant, ces dispositions ne sont guère beaucoup plus souples (voir pour une application récente stricte sur le fond, mais souple quant à la possibilité de régulariser un permis, comme à l’accoutumée désormais, voir CAA Bordeaux, 11 juin 2020, 18BX03224).

I.C. Voici cette décision

 

TA Guyane, ord., 27 juillet 2021, FNE GNE, n° 2100957

II. Les nouvelles décisions, en date du 7 septembre 2021, telles que relatées par le TA de la Guyane lui-même

Voici le résumé par le TA de La Guyane de ses nouvelles ordonnances en date du 7 septembre 2021 :

« Faits : Dans le cadre de la programmation pluriannuelle de l’énergie de Guyane, la société EDF a arrêté le projet de construction et d’exploitation d’une centrale électrique sur le territoire de la commune de Matoury au lieu-dit le Larivot. Cette nouvelle centrale est destinée à remplacer l’ancienne centrale électrique de Dégrad-des-Cannes qui, du fait de sa vétusté et de sa future non-conformité aux normes règlementaires, doit être mise à l’arrêt au plus tard le 31 décembre 2023. Par un arrêté du 22 octobre 2020, le préfet de la Guyane a donné son accord à la réalisation du projet.

« Saisines : Les associations France Nature Environnement et Guyane Nature Environnement ont saisi le juge des référés du tribunal administratif de la Guyane, sur le fondement de l’article L. 554-12 du code de justice administrative, afin d’obtenir la suspension de l’arrêté 22 octobre 2020.

« Saisi sur ce fondement, le juge administratif des référés, dont la décision présente un caractère provisoire dans l’attente d’une décision définitive du tribunal, peut suspendre l’autorisation octroyée lorsque les arguments qui lui sont présentés suscitent un doute sérieux sur la légalité du projet.

« A ce titre, une première décision est intervenue le 27 juillet 2021 sous le numéro 2100957.

« Estimant qu’elles auraient dû être appelées à présenter leurs arguments lors de la première audience, la Chambre de commerce et d’industrie de la région Guyane, la Collectivité territoriale de Guyane et la Fédération régionale du bâtiment et des travaux publics ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de la Guyane de revenir sur sa précédente décision.

« A ce titre, une seconde décision est intervenue ce jour le 7 septembre 2021 sous le numéro 2101084.

« Sous le numéro 2100957 – Le juge des référés a relevé deux points de nature à susciter un doute sérieux sur la légalité du projet.

« D’une part, après avoir relevé que la vétusté de la centrale de Dégrad des Cannes aurait dû conduire les autorités et l’énergéticien à anticiper la situation, le juge a affirmé que ce litige ne saurait être examiné sans tenir compte de l’urgence climatique globale dont la France a pris la mesure en se fixant des objectifs à savoir la réduction des émissions de gaz à effets de serre à 40% d’ici à 2030 et la neutralité carbone en 2050. S’agissant du Larivot, le juge a relevé que l’arrêté prévoit l’usage du fioul domestique et délivre une autorisation d’émissions de gaz à effet de serre. Au terme des débats sur le fonctionnement de la nouvelle centrale, le juge a estimé que le projet tel qu’autorisé ne s’inscrit pas dans la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre et que si l’Etat et EDF ont fait valoir que la centrale fonctionnera dès 2024 à la bio-masse liquide, ils n’ont pas été en mesure de prouver cette allégation.

« D’autre part, si le code de l’urbanisme permet, dans les espaces proches du rivage, l’extension de l’urbanisation des secteurs déjà occupés par une urbanisation diffuse ou encore les opérations d’aménagement prévues au préalable dans le schéma d’aménagement régional, le juge a constaté que le projet du Larivot n’a pas été préalablement prévu dans le schéma d’aménagement régional de la Guyane et que le site envisagé ne pouvait être regardé comme un secteur déjà occupé par une urbanisation diffuse.

« Eu égard à ces éléments, le juge des référés a prononcé la suspension de l’arrêté du 22 octobre 2020.

« Sous le numéro 2101084 – Les doutes du juge des référés n’ont pas été levés.

« Après avoir jugé irrecevables les actions de la chambre de commerce et d’industrie et de la fédération régionale du bâtiment et des travaux publics, le juge a considéré que les explications et l’engagement de la CTG tendant à réviser sous 9 mois son schéma d’aménagement régional ne permettaient pas d’écarter le doute quant à la conformité du projet au code de l’urbanisme.

« Enfin, si la CTG a fait valoir le risque d’atteinte à l’intérêt général que pourrait susciter la suspension du projet, le juge a écarté ce raisonnement au terme d’une analyse globale des éléments en présence à savoir les considérations d’ordre économique et social, les doutes sérieux quant à la légalité du projet et la situation d’urgence écologique et climatique.

« Conclusions – Ces décisions provisoires aboutissent au prononcé et au maintien de la suspension de l’arrêté du 22 octobre 2020 par lequel le préfet de la Guyane a autorisé le projet de centrale du Larivot.

« Toutefois, le juge des référés a précisé que, si ces décisions provisoires peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat – pourvoi formé en ce qui concerne l’ordonnance n°21000957 du 27 juillet 2021 – la décision définitive du tribunal administratif de la Guyane interviendra dans un bref délai. »

Ce texte est fort clair :

Télécharger les décisions nos 21000957 et 2101084, en date du 7 septembre 2021, sur le site dudit TA.

III. Le Conseil d’Etat a censuré la décision du TA de La Guyane, non sans susciter quelques débats

Le Conseil d’Etat, par une décision appelée à entrer aux tables du rec., a ensuite censuré hier cette décision.

Le TA de la Guyane avait sans doute méconnu l’indépendance des législations en censurant un acte de droit de l’environnemnet au nom de règles de droit de l’urbanisme. Ce point est d’ailleurs peu discutable… et sans doute que l’affaire reconnaîtra quelques rebonds en droit de l’urbanisme.

Mais sur le reste, on peut en débattre car même en droit de l’environnement on peut poser que c’est à l’arrache que cette unité a été sauvée de la censure par le Conseil d’Etat. Plus précisément, le juge administratif du Palais Royal pose  que la prise en compte des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre (art. L. 100-4 du code de l’énergie)  :

  • s’applique à toute autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité ou autorisation environnementale en tenant lieu
  • mais ne s’applique pas aux autorisation environnementale n’en tenant pas lieu.

Voici le résumé de la base Ariane et qui tout en préfigurant celui des tables du rec., décrit bien ce raisonnement qui évoque celui des l’indépendance des législations sans que l’on soit exactement dans ce cadre en fait selon nous :

« 1) La prise en compte des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie est prévue pour les autorisations d’exploiter une installation de production d’électricité par l’article L. 311-5 du code de l’énergie et pour les autorisations environnementales lorsqu’elles tiennent lieu d’une telle autorisation en application de l’article L. 181-3 du code de l’environnement. 2) Toutefois, il en va différemment pour les autorisations environnementales qui ne tiennent pas lieu d’autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité. Par suite, une autorisation environnementale qui ne vaut pas autorisation d’exploiter une installation de production d’électricité au titre du code de l’énergie ne saurait méconnaître l’obligation de prise en compte des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre résultant de l’article L. 100-4 du code de l’énergie.»

C’est là que le bât blesse. L’article L. 100-4 du Code de l’énergie a doté la France d’objectifs et d’une stratégie bas carbone (n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 ) qui s’appliquent globalement. Certes.

Mais tout de même dans d’autres domaines quand la loi fixe des objectifs nationaux et qu’un acte administratif isolé va trop dans le sens contraire, le juge se sent souvent libre de l’annuler de ce fait. Pas ici.

Pourtant ce n’aurait pas été un effort considérable car l’arrêté du préfet de la Guyane querellé portait autorisation environnementale en vue de l’exploitation de la centrale électrique devant être implantée au lieu-dit Larivot… Donc on est bien dans une décision dont le lien avec l’exploitation électrique était très proche au point que lui appliquer les objectifs de décarbonation du code de l’énergie n’eût certes pas été hérétique. Il a même selon nous fallu un courant très créatif pour poser que cette autorisation environnementale porte sur un sujet alternatif.

Source : Conseil d’État, 10 février 2022, n° 455465, à mentionner aux tables du recueil Lebon

IV. La nouvelle décision, ce 28 avril 2022, du TA de la Guyane

 

Ce jeudi 28 avril 2022, le Tribunal administratif de la Guyane a annulé l’autorisation de la centrale thermique du Larivot dans le cadre du recours porté par les associations Guyane Nature Environnement et France Nature Environnement.

Il s’agissait, cette fois, pour ce juge, de traiter du recours au fond (pour ce qui est de l’autorisation environnementale), mais en ayant à l’esprit la censure du Conseil d’Etat lors des étapes antérieures . 

Le tribunal administratif a retenu que l’alternative au terrain du Larivot  n’avait pas été suffisamment étudiée alors qu’elle aurait été plus favorable au regard du risque inondation et des impacts environnementaux, notamment en raison de la nécessité de construire un oléoduc entre le port pétrolier et le site du Larivot. Le tribunal estime aussi qu’EDF-PEI s’est rajouté des contraintes non nécessaires sur le dimensionnement de l’installation pour justifier le choix du Larivot. En conséquence, vu qu’il s’agit d’un vice non régularisable au regard de la réglementation sur les espèces protégées, les juges annulent l’autorisation environnementale du projet.

La censure n’intervient donc pas tant sur le principe de l’énergie adoptée que sur le lieu choisi. 

Cela représente néanmoins une forte victoire pour les associations environnementales, à commencer par FNE. Et du côté de la Guyane, il faudra vite :

  • soit reprendre ce projet avec de meilleures études quant au site choisi
  • soit reprendre ce projet mais sur l’autre site envisagé
  • soit (plus raisonnablement ?) trouver une solution moins carbonée..  

TA Guyane, 28 avril 2022, n° 2100237

Image par jwvein de Pixabay – centrale électrique