Focus sur la nouvelle « directive eau potable »

La France se demande maintenant comment mettre en oeuvre la DIRECTIVE (UE) 2020/2184 DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine :

La nouvelle règlementation vise à garantir une eau du robinet de haute qualité dans l’ensemble de l’UE. Cette directive fait suite à la signature par plus de 1,8 millions d’Européens de la toute première initiative citoyenne européenne réussie, “Right2Water”, qui soutient l’amélioration de l’accès à une eau potable sûre pour tous les Européens.

C’est donc la toute première fois qu’une  initiative citoyenne européenne est  transposée en acte législatif.

Et nous voici à nous plonger dans la 4e directive ou refonte de directive en 20 ans en matière de qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

Avec 5 chantiers :

  • une adaptation des paramètres de qualité 
  • une approche nouvelle fondée sur les risques 
  • une harmonisation ndes normes applicables aux matériaux entrant en contact avec l’eau potable
  • l’amélioration de l’accès des consommateurs à des informations récentes
  • de nouvelles garanties pour l’accès à l’eau pour les groupes vulnérables et marginalisés.

… et 1 espoir : la réduction de la consommation de l’eau en bouteille.

Cela dit, pour l’essentiel, la France n’aura pas une grande marche à franchir pour s’adapter à ces nouvelles futures normes que les Etats membres auront deux ans pour adapter en droit national (et un peu plus pour les normes puisque certaines d’entre elles ne seront connues dans le détail que d’ici à 2022, ce qui repousse les délais de transposition). 

Il n’en demeure pas moins que sur divers points, donc celui des groupes vulnérables et marginalisés, nous nous heurtons à des difficultés qui tiennent au régime même de nos SPIC eau potable et assainissement… 

Revenons en détail sur ces points et sur l’historique de cette réforme. 

Source : maquette du SDEA d’Alsace Moselle (photographie coll. personnelle)

I. Projet initial

Cette évolution, nous l’avions commentée à plusieurs de ces dernières étapes :

La Commission européenne avait réagi à la suite d’une  campagne «L’eau, un droit humain» (Right2Water), forte d’1,6 million de signatures en faveur de l’amélioration de l’accès à l’eau potable pour tous les Européens.

Les buts du projet de refonte de la directive, dans les projets initiaux de la Commission, étaient :

  • améliorer la qualité de l’eau potable, en ajoutant de nouvelles substances ou des substances émergentes à la liste de critères permettant de déterminer la sécurité de l’eau (tels que la présence de bactéries Legionella et de chlorate).Ces ajouts tiennent compte des connaissances scientifiques les plus récentes et des recommandations de l’Organisation mondiale de la santé.
    Cela dit, la majorité des Européens ont accès à de l’eau potable de qualité. Selon un rapport de l’Agence européenne pour l’environnement, plus de 98,5% des tests menés sur des échantillons d’eau potable entre 2011 et 2013 respectent les normes européennes.
  • amplifier le droit, déjà considérable, d’accès à celle-ci. Sont visés les groupes vulnérables et marginalisés qui ont actuellement des difficultés d’accès à cette eau.En pratique, cela signifie qu’il faudra sans doute mettre en place des équipements permettant d’accéder à l’eau potable dans les lieux publics, lancer des campagnes d’information auprès des citoyens concernant la qualité de l’eau qu’ils boivent et encourager la mise à disposition d’un accès à l’eau potable dans les administrations et les bâtiments publics.
    N.B. : à force (pour peu que des tarifications sociales soient l’étape suivante…) il va devenir très difficile de prétendre encore que ce service doit être uniquement régi par les règles du service public industriel et commercial. 
  • imposer de fournir des informations plus complètes aux citoyens.  Ces informations devront être en ligne et être plus amples (mais le droit français semble déjà au delà de ces exigences mais voyons dans le détail…) notamment en matière de qualité et de fourniture d’eau potable dans leur lieu de résidence.La Commission veut aussi améliorer la confiance des usagers dans l’eau du robinet et favoriser la transition de l’eau en bouteille vers le robinet (en lien avec la stratégie de l’UE sur les matières plastiques présentée le 16 janvier 2018).
    D’après les estimations européennes, les nouvelles mesures devraient permettre de réduire les risques potentiels pour la santé liés à l’eau potable et de les faire passer de 4 % à moins de 1 % (mais bon la France n’est pas là sur ce point la première visée…).

La révision de la directive 98/83/CE sur l’eau potable s’inscrivait alors dans le programme de travail 2017 de la Commission, dans le prolongement de l’initiative citoyenne européenne «L’eau, un droit humain». La proposition fait suite à l’évaluation de la directive sur l’eau potable dans le cadre du programme REFIT et s’accompagne d’une analyse d’impact et de recommandations de l’OMS.

Pour en savoir plus 

II. Puis vint la phase du Rapport Dantin et le texte ambitieux du Parlement (oct. 2018)

A la suite de cette opération, le Parlement européen a voté :

  • pour une mise à jour des normes actuelles afin d’accroître la confiance du consommateur et d’améliorer la qualité de l’eau du robinet. Il s’agirait d’opérer une mise à jour des directives afin :
    • de limiter la concentration de certaines bactéries ou substances contaminantes
    • de diminuer plus encore la présence de plomb (de moitié).
    • de fixer de nouveaux plafonds pour certains perturbateurs endocriniens.
  • pour une amélioration de la transparence et d’accroître les droits des consommateurs à l’information
  • pour un « accès universel » à l’eau potable pour tous les citoyens, spécialement pour les plus vulnérables.
  • pour promouvoir la consommation de l’eau du robinet, dans les restaurants par exemple, en installant des fontaines dans les espaces publics comme les aéroports ou les centres commerciaux.
    Le but est de réduire les consommations d’eau en bouteille. Selon la Commission européenne, une réduction de la consommation d’eau en bouteille permettrait aux foyers européens d’économiser plus de 600 millions d’euros par an. Si la confiance dans l’eau du robinet augmente, les citoyens peuvent aussi contribuer à la réduction des déchets plastiques issus des bouteilles d’eau, notamment les déchets marins. Les bouteilles en plastique font partie des objets en plastique à usage unique les plus retrouvés sur les plages européennes. Avec la mise à jour de la directive relative à l’eau potable, la Commission fait un pas législatif important vers la mise en œuvre de la stratégie de l’UE sur les matières plastiques présentée en janvier 2018.

 Voir ce rapport :

  Le rapporteur, l’eurodéputé français Michel Dantin (PPE, FR), a déclaré :

« La façon dont nous utilisons l’eau définit l’avenir de l’humanité. Il est entendu que chacun devrait avoir accès à de l’eau potable et de bonne qualité, et nous devrions faire tout ce qui est en notre pouvoir pour la rendre aussi abordable que possible pour tout le monde. »

Voir aussi :

Capture d’écran 2018-10-24 à 14.51.48.png

Pour une vidéo de présentation par M. Dantin de son enfant :

III. Nouvelle approche en matière de risques et de normes ; citons ce qu’en disait, en 2018 (et qui pour l’essentiel reste encore d’actualité), au sein du présent blog, Joël Graindorge

Sur les questions des normes et des des seuils, citons Joël Graindorge dans l’article qu’il a bien voulu faire paraître en novembre 2018 au sein du présent blog :

« Bien entendu, la révision devra tout d’abord porter sur les normes et paramètres de qualité dans la mesure où il y a de fortes probabilités pour « qu’elles ne soient plus pertinentes, pas totalement en phase avec les pressions émergentes ». La Commission rappelle que les valeurs paramétriques existantes (annexe de la directive) se fondaient principalement sur les directives de l’OMS (organisation mondiale de la santé) sans pour autant les suivre strictement.

A titre d’exemple, l’OMS avait recommandé de retirer de la Directive cinq paramètres peu présents (benzène, cyanure, 1,2-dichloroéthane, mercure, hydrocarbures aromatiques polycycliques – HAP) et généralement liés à des incidents de pollution. Ils seront maintenus car les États membres se sont opposées à cette suppression. Toutefois, leurs contrôles pourront être suspendus en fonction du contexte local si les fournisseurs en démontrent l’inutilité (approche fondée sur les risques).

De même, le rapport de l’OMS recommandait d’actualiser la valeur retenue pour l’antimoine(relèvement de 5 à 20 μg/l), le bore(relèvement de 1 à 2,4 mg/l) et le sélénium(relèvement de 10 à 40 μg/l) sur la base de leur dernière valeur guide pertinente pour la santé. Or, les valeurs actuelles étant appliquées et respectées depuis des décennies, « les valeurs initiales, plus strictes, ont été maintenues dans l’annexe I de la directive ».

Mais, le plus important concerne les paramètres à ajouter. Le rapport de l’OMS recommandait d’inclure le chlorate(CIO3), (un sous-produit de la dégradation de l’eau de Javel), et le chlorite(CIO2) en tant que nouveaux paramètres et de fixer dans les deux cas une valeur de 0,7 mg/l. Mais au vu de l’avis spécifique de 2015 de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) (risque pour les nourrissons et enfants en bas âge), le taux ne devra pas dépasser 0,25 mg/l, soit trois fois moins que l’OMS. 

Nouveau : les composés perfluorés et les perturbateurs endocriniens
Pour lescomposés perfluorés, dérivés du Téflon, la Commission estime que l’éventail des composés doit être plus large que les valeurs retenus par l’OMS et qu’il faut appliquer un principe de précaution) similaire à celui pour les pesticides. Ce sera donc un taux limite de 0,1 μg/lpar litre pour les composés individuelset 0,5 μg/l pour les composés perfluorés totaux. Autre molécules nouvelles et importantes : les perturbateurs endocriniens. L’OMS n’a pas proposé de valeurs guides mais suggéré des valeurs de référence fondées sur la précautionproches des normes de qualité environnementale existantes, voire futures, en vue de la protection des organismes aquatiques. taux maximum pour trois molécules : le bêta-estradiol (0,001 μg/l), le nonylphénol (0,3 μg/l) et le bisphénol-A (0,01 μg/l). Par ailleurs, il est proposé d’abaisser les seuils pour deux substances :  pour le plomb de 10 μg/l à 5 μg/l et pour le chrome de 50 μg/l à 25 μg/l, tous les deux, 10 ans après l’entrée en vigueur de la directive. Compte tenu de leurs effets connus sur la santé, il faut en effet que les taux soient « aussi faibles que raisonnablement possible ».

Au delà des paramètres, la Directive propose de nouveaux articles portant sur l’évaluation des risques par les fournisseurs d’eau. Ce sont notamment ceux liés à l’approvisionnement et à la distribution domestique. Dans ce dernier cas, il faudra évaluer les risques liés aux installations domestiques de distribution, y compris les risques liés aux produits et matériaux en contact avec l’eau potable et assurer la surveillance des paramètres suivants: le plomb et la Legionella. La Commission précise que « c’est la Legionella qui représente la charge la plus lourde sur le plan sanitaire dans l’Union ».

IV. Etapes ensuite entre octobre 2018 et début décembre 2020

Le Parlement a achevé la première lecture de la refonte de la directive relative à l’eau potable en mars 2019.

Voir le texte alors adopté :

En décembre 2019, la Commission a publié un bilan de qualité de la législation européenne sur l’eau, qui comprend :

  • la directive-cadre sur l’eau (DCE),
  • la directive sur les normes de qualité environnementale,
  • la directive sur la protection des eaux souterraines et la directive «inondations».

Elle a conclu que la législation était globalement adaptée à l’objectif poursuivi, mais que des améliorations étaient nécessaires: la mise en œuvre de la DCE a connu un retard considérable et moins de la moitié des masses d’eau de l’Union sont dans un bon état.

Entre décembre 2019 et octobre 2020, s’est mise en place la lourde machinerie Strasbourg-bruxelloise…

Ont été précisées les nouvelles exigences en matière d’hygiène pour les matériaux entrant en contact avec l’eau potable et le rôle de l’Agence européenne des produits chimiques pour garantir que seules des substances sûres soient utilisées dans les conduites et les robinets.

Sont prises en compte les préoccupations concernant les perturbateurs endocriniens, les produits pharmaceutiques et les microplastiques en instaurant un mécanisme de liste de vigilance. 

La première liste de vigilance devra être adoptée sous un délai d’un an après l’entrée en vigueur de la directive de refonte.

En octobre 2020, une initiative de suivi a été lancée en réponse aux conclusions du bilan de qualité concernant la pollution chimique affectant les eaux de surface et les eaux souterraines. Cette initiative est liée au futur plan d’action «zéro pollution» prévu dans le cadre du pacte vert pour l’Europe.

V. Calendrier à venir 

Le texte final a donc été acté le 15 décembre 2020 avec un délai de transposition pour les Etats de 2 ans (après la publication au JOUE du 23 décembre 2021) .

D’ici le début de l’année 2022, la Commission établira et assurera le suivi d’une liste de substances ou de composés présentant un intérêt pour la santé publique ou scientifique. Il s’agira notamment de produits pharmaceutiques, de perturbateurs endocriniens et de microplastiques.

La Commission veillera également à établir des listes européennes indiquant quelles substances sont autorisées à entrer en contact avec l’eau potable.

Sur ces derniers points (substances à prendre en compte), le délai de transposition sera évidemment reporté à partir des dates de fixation des produits en cause.

Avec, donc, les 5 chantiers précités :

  • une adaptation des paramètres de qualité (voir ci-avant)
  • une approche nouvelle fondée sur les risques (voir ci-avant)
  • une harmonisation des normes applicables aux matériaux entrant en contact avec l’eau potable
  • l’amélioration de l’accès des consommateurs à des informations récentes
  • de nouvelles garanties pour l’accès à l’eau pour les groupes vulnérables et marginalisés.

… et 1 espoir : la réduction de la consommation de l’eau en bouteille.

VI. Obstacles à surmonter

En termes de paramètres techniques.. je ne suis pas ingénieur mais je déduis de mes divers échanges que les évolutions paramétriques en matière de normes de qualité des eaux destinées à la consommation humaine (sujet sur lequel je me permets de renvoyer à l’ouvrage que j’ai coécrit avec Joël Graindorge; voir ici…) :

  • la transposition serait aisée ou nulle en matière de : Entérocoques intestinaux ; Escherichia coli (E. coli) ; Arsenic ; Benzène Benzo-pyrène  ; Acrylamide ; Bromates ; Cadmium ; Cuivre ; Cyanure , dichloroéthane ; fluorures ; Mercure ; Nickel ; Hydrocarbures aromatiques polycycliques ; Sélénium ; Tétrachloroéthylène ;  trichloroéthylène ; Chlorure de vinyle ; Aluminium ; Ammonium ; Chlorures ; Clostridium perfringens (y compris les spores) ; Conductivité ; ions hydrogène ; Fer ; Manganèse ; Odeur ; Oxydabilité ; Sulfates ; Sodium ; Bactéries coliformes ; Carbone organique total (COT) ; Turbidité ; Legionella
  • plus complexes seraient les paramètres suivants : Bisphénol A (paramètre nouveau) ; Chlorates ; Chlorites ; chrome ; Antimoine ; Bore ; Acides haloacétiques (AHA) ; Plomb (quoique… baisse à 2036) ; Microcystine-LR ; Nitrates, nitrites et pesticides ; uranium ; exigences minimales communes pour les matériaux en contact avec l’eau (articles 11, annexe V et 12). 
    –> normes à venir pour les b-phénol, perturbateurs endocriniens et microplastiques.

Sur ce point, comme sur tous les autres, voir les travaux de la FNCCR (pour leurs membres).

Les limitations des possibilités de dérogation aux normes de qualité de l’eau  sont renforcées par l’article 15 en cela que ces exceptions s’avèrent strictement énumérées, avec moins de marge de manoeuvre en pratique, donc. La durée des dérogations se trouve limitée à 3 ans avec un renouvellement unique et tout à fait exceptionnel.

La période transitoire sur le suivi de la surveillance de la qualité de l’eau s’achèvera en janvier 2026. 

Les articles 7 à 12 mettent en oeuvre une approche fondée sur le risque sur l’ensemble du cycle de production et de distribution, fondée sur une évaluation par l’exploitant (dans les 6 ans suivant la date de transposition de la directive, avec quelques dérogations pour les petits services). 

Il en résulte une cartographie des zones de captage et de sauvegarde, mais aussi une vraie cartographie des risques (recensement des dangers). 

En matière de lutte contre les fuites, on retrouve l’échéance de janvier 2026 (pour la réalisation d’un état des lieux), sachant que le taux de fuite maximal sera quant à lui fixé au plus tard par la Commission en janvier 2028. Ensuite un plan d’action national sera à adopter, visant à agir sur les fuites au delà de ces plafonds, et ce dans les deux ans. 

Un des volets les plus difficiles sera à l’accès à l’eau pour les personnes vulnérables et marginalisés et la promotion de l’eau du robinet (articles 1, 16), avec les obligations suivantes :

« […] 
a) déterminer quelles sont les personnes qui n’ont pas accès ou qui n’ont qu’un accès limité aux eaux destinées à la consommation humaine, y compris les groupes vulnérables et marginalisés, et les raisons expliquant cet état de fait;
b) évaluer les possibilités d’améliorer l’accès pour ces personnes;
c) informer ces personnes des possibilités de connexion à un réseau de distribution ou d’autres moyens d’accès aux eaux destinées à la consommation humaine; et
d) prendre les mesures qu’ils jugent nécessaires et appropriées afin de garantir l’accès à l’eau destinée à la consommation humaine pour les groupes vulnérables et marginalisés.

2. Pour promouvoir l’utilisation de l’eau du robinet destinée à la consommation humaine, les États membres veillent à ce que des équipements intérieurs et extérieurs soient installés dans les espaces publics, lorsque cela est techniquement réalisable, d’une manière qui soit proportionnée à la nécessité de telles mesures et compte tenu des conditions locales spécifiques, telles que le climat et la géographie.
Les États membres peuvent également prendre les mesures qui suivent pour promouvoir l’utilisation de l’eau du robinet destinée à la consommation humaine:
a) faire connaître les équipements extérieurs ou intérieurs les plus proches;
b) lancer des campagnes d’information auprès des citoyens concernant la qualité de cette eau;
c) encourager la fourniture de cette eau dans les administrations publiques et les bâtiments publics;
d) encourager la fourniture de cette eau, à titre gratuit ou moyennant des frais de services peu élevés, aux clients de restaurants, de cantines et de services de restauration. »

Nous retrouvons là des points qui ne sont pas nouveaux, mais qui vont de nouveau poser deux questions au stade de la transposition en droit interne :

  • ces obligations sont elles à faire porter sur les services des eaux (au delà de la fourniture des m3) ? ou par les services sociaux ou autres services municipaux ? Nombre de services des eaux ne sont tout simplement pas à l’aise sur ce métier précis !
  • le financement de ces services (qui en droit sont des SPIC à l’équilibre financier… à quelques dérogations près) doit-il se faire :
    • depuis le budget M49 (solidarité entre usagers… mais alors dans les territoires où les usagers sont pauvres, alors que parfois les contribuables ne le sont pas… on fait payer par le prix du m3 et donc de ménages parfois modestes le prix de la solidarité sociale ? Vraiment ?)
    • depuis le budget général (M14 ou M57) vers le budget M49 (oui mais avec un contrôle particulier pour ne pas rompre l’équilibre du SPIC ? Comme on le fait, donc, pour les eaux pluviales en réseaux unitaires pour l’assainissement collectif, par exemple) ?
    • ou comme cela serait selon moi logique, depuis les budgets CCAS vers les budgets M49 ? Cette subtilité aurait pu sembler excessive quand il s’agissait des mêmes budgets. Mais en l’état d’une vaste intercommunalisation des services des eaux et d’une faible intercommunalisation de l’action sociale, la question se pose… Et nous parlons bien de dépenses qui en réalité sont sociales (idem pour ces nombreux impayés pour lesquels il n’est plus possible ni de couper l’eau ni d’en restreindre le débit sauf cas particulier)… n’est-ce pas ? 

Enfin, le volet sur l’information du public sur le service de l’eau (article 17, annexe IV) fait beaucoup parler de lui.

Mais il ne me semble pas que les adaptations à venir sur ce point (nombreuses informations en ligne ; informations annuelles) soient un bouleversement au regard du droit et, surtout, des pratiques actuelles.

La FNCCR souligne en revanche qu’une vigilance sera à avoir sur les destinataires de ces information (qui pourraient ne pas être exactement les mêmes que les abonnés actuels dans certains cas. Bravo à eux d’avoir noté ce point qui m’avait totalement échappé).

BREF CETTE TRANSPOSITION comme toujours sera une affaire d’espèce. Tout va se jouer maintenant dans les débats à avoir avec l’Etat pour aboutir aux textes de droit national…. Ces thèmes n’étant en réalité pas nouveaux et ayant donné déjà lieu à concertations au titre de projets antérieurs, rares seront les vraies nouveautés en matière de sujets à aborder. Des ronds dans l’eau, en quelque sorte. 

Mais sur le terrain, les services ont intérêt à se préparer car entre les taux de fuite, les services en réalité déficitaires plus ou moins bien intercommunalisés ou à intercommunaliser, les fins de flux entre assainissement collectif et eau potable induits par l’intercommunalisation de nombreux petits services, et les faibles investissement en eau potable dans moult services depuis 30 ans… nous sommes déjà devant un mur d’investissement et d’adaptations douloureuses pour le petit cycle de l’eau. 

Alors avec ça en plus… le verre pourrait finir par déborder.